调研情况：

在江苏的区域经济发展中，类型多样的开发区（包括经开区、高新区、综合保税区等）始终是国际化的排头兵、工业化的主引擎和区域经济发展的领跑者，也是产业集聚、城市化推进和创新引领的强大载体。我省的开发区经过多年的探索和发展，已经成为拉动全省经济发展的重要增长极，对外开放的主阵地和改革创新的“试验田”。当前，正处于产业转型升级的关键时期，开发区发展遇到了一些新的发展瓶颈和结构性矛盾，从调研情况来看，主要面临以下问题:

问题分析：

1、体制不畅、活力不足，社会事务“包袱”较重。开发区在设立之初采取“小政府，大社会”的管理模式，赋予开发区一些特殊的政策，有力的推动了开发区的建设。但随着时间推移，相关部门强化纵向管理，开发区承担的社会职能也日益加重，社会事务“包袱”较重。使得开发区的管理机构的主要精力不能专注于开发区内开发和经济发展，原有的精干、高效的管理架构面临巨大压力，其管理体制行政化现象日益加剧。

2、空间布局不尽合理，资源利用率不高。我省最早的开发区设立于上世纪八十年代和九十年代，设立之初，大多开发区经国家核准的面积普遍较小，经过多年的开发建设，原先批准的规划面积已基本开发结束。当年，因建设需要，开发区基本设立在城市周边，随着城市化进程加速，原来的开发区已逐步融入城市之中，原先的工业企业开始往外搬迁，造成极大的浪费。另一方面，因开发早期对规划重视不够，空间布局的随意性较大。造成企业布点分散，资源的利用率不高，甚至出现一些企业因布局不合理影响周边的环境引发了大量的群众投诉。

3、产业结构不尽合理，面临环境压力加大。全省开发区的产业定位雷同现象较为严重。特别是邻近的地区，因招商引资的竞争，产业同质化现象更普遍。制造业大多处于产业链末端，专精特新还不够多，亟待进一步转型升级。开发区的发展建设环境承载能力接近极限，生态和环境保护面临巨大的压力。

4、特色不明显，产业链条亟待强化。大多开发区虽定位为综合性园区，但产业门类多而杂，主导产业不强，产业之间关联度不高，企业简单扎堆，未能形成园区产业链条。

具体建议：

1、深化改革创新，激发转型动力。必须坚持“有所为，有所不为”，深化改革创新，建议学习江西省的经验做法。一是进一步理顺开发区与行政区的关系。强化分类指导，切实为开发区瘦身赋能。设在县域的开发区原则上不承担社会管理事务，进行有序剥离。设在设区市主城区的国家级开发区，根据实际作精简化剥离，运行顺畅且与产业发展密切相关的社会管理事务可视情不作剥离。二是进一步精简整合机构。建议尽快全面完成对开发区管理机构的清理规范工作，原则上每个县(市、区)的开发区不超过1家。进一步精简整合开发区内部机构，提高人员的整体效能。优化审批流程，压缩审批时间，提高办事透明度和服务效率，把“园内事园内办结”真落实到实处。全面推广“管委会+公司”模式，支持社会资本、产业基金和相关市场主体参与开发区建设，持续推进开发区融资平台公司优化升级，提升市场化运营水平。三是进一步强化制度改革。坚持激励与约束并重，深化人事薪酬制度改革，形成鼓励干事创业的用人环境。鼓励副厅级国家级开发区党工委书记由设区市党政领导班子成员兼任。设在县域的国家级开发区主要领导由所在县区党政主官兼任，省级开发区党工委书记由所在县区党政领导班子成员兼任。兼任领导不得在开发区领酬。完善考核细则，对发展态势弱、土地利用率低、亩产效益差的省级开发区，组建专班加强帮扶督导整改，整改效果不明显的，予以整合或退出省级开发区管理序列。合理确定开发区的财税分成比例，适度向开发区倾斜。支持符合条件的开发区设立金库。

2、优化空间布局，注重资源整合。一是结合我省国土空间规划“三区三线”的划定，结合各地开发区的实际，科学合理优化开发区的空间布局。建立开发区滚动开发机制，鼓励已完成开发任务、工业或新型产业用地比例低、产城融合程度高的开发区向城市综合功能区转型。二是坚决强化土地集约利用。要严格用地管理，未纳入国土空间规划“一张图”的，不得批准用地，控制非工业用地比例。应从用地结构、土地利用强度、工业用地投入产业效益等方面完善和强化现开发区考核体系中集约水平的考核，其考核结果作为分配土地指标的重要依据。对长期闲而未用的土地，全力督促投资方进行建设或依法收回，力求通过多种措施，在有限土地上谋求更大的空间和发展。三是鼓励低端产业转移出去，为引进高新技术项目腾出空间。完善开发区土地节约集约评价考核指标，健全开发区工业企业亩产效益综合评价系统。鼓励推行“零增地”技改、新型产业用地(M0)、产业用地混合利用等节约集约用地模式。按照“减差化、再利用、资源化”的要求，推进开发区资源利用循环化，企业生产清洁化，限制淘汰环境影响大的产业，使开发区产业间构建绿色产业链，提高资源利用效率。

3、优化产业结构，促进转型升级。一是注重产业结构优化。坚持“优二强三”战略，“优二”即优化和提升第二产业，由过去的“制造”向今天的“智造”转型；“强三”即强势推进第三产业发展，大力发展与园区企业和先进制造业等密切相关的生产性服务，使“二产”向“三产”延伸，实现产业融合、成链、增值，从而提高企业在市场上的竞争力和话语权。二是实施数字园区建设提升工程，加快工业互联网园区建设，推进企业数字化、网络化、智能化改造。推进全省开发区数字化综合管理服务平台建设，提升开发区管理和惠企服务效能。三是从过去同质化竞争向差别化竞争转变。在开发区转型过程中，应根据发展阶段、规模及当地情况，实施差别化发展战略，以避免开发区之间“同质化”竞争。开发区应因地制宜，根据各自的自然资源禀赋条件、经济发展水平和区位条件等因素，确定各自优先发展的主导产业，明确各自的发展定位。鼓励开发区之间差异化发展基础上，建立多层面、全方位的良性互动，寻找合作共赢的新机遇。

4、强化特色发展，提升集聚水平。一是全力打造产业特色。建议全省统筹开发区特色发展，各设区市应综合分析自身的优势，找准自己的发展方向，确定所辖开发区的首位产业和主导产业，原则上每个开发区主导产业不超过3个。鼓励我省南北之间梯度产业转移，鼓励各设区市与发达市共建“飞地园区”“区中园”，大力承接先进制造业转移，支持有条件的开发区创建国际产业合作园。鼓励各地对已有特色园区打破区域界限，进行区域性优化整合，打造区域性产业链和区域品牌。鼓励各开发区重点培植园区内重点骨干企业，打造行业“小巨人”，形成园区的亮点和特色。二是提升产业集聚水平。应立足开发区现有的产业基础、地方资源优势，从全面招商向重点产业招商和补链招商相结合。以园区重点发展产业和现有产业链上所缺的重点进行行之有效的招商。着眼于新兴特色产业，通过精准招商、产业链招商等的办法，引进并培育一批龙头和上游企业，促进中下游企业向园区集聚，拉长产业链。引进和培育一批具有生态主导力的链主企业和龙头企业，打造一批先进制造业集群，推动有条件的开发区产业集群向创新型产业集群转型。三是支持开发区创建生态工业园区、绿色园区和碳达峰试点园区，加快对区内企业实施节能、节水、节材、减污、降碳等系统性清洁生产改造。全面开展清洁生产评价认证和审核，推进开发区及区内企业环保信用建设。