江苏是全国最早进入人口老龄化的人口大省。至2016年底，全省60周岁以上老年人口达到1719.26万人，占户籍人口的22.1%，高于17.3%的全国平均水平。到2020年，全省60岁以上老年人口预计将达到1950万人，占总人口的比例将达到25%。江苏省老龄化程度居全国各省区之首，呈现出老年人口“基数大、比例高、增速快、高龄多”等典型特征，特别是失能与半失能老年人口不断增多，独居与空巢化现象加剧，区域和城乡差异显著等特点。大力加强社会养老服务体系建设、满足人民对美好老年生活期望是我省应对老龄化严峻形势、保障和改善民生的必然要求和重大迫切任务。
一、基本现状
作为全国最早开展社会养老服务体系建设的试点省市之一，江苏在社会养老服务政策体系建设与实践运行等方面取得了较好进展。
1.初步形成了社会养老服务政策体系
一是初步建立全省社会养老服务政策体系。当前我省每年投入4亿元用于省级社会养老服务体系建设。财政厅与民政厅设立“省级社会养老服务体系建设专项资金”。省人大先后颁布《江苏省老年人权益保障条例》和《江苏省养老服务条例》地方性法规，促进养老服务业法治化、规范化发展。2014年省政府出台《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》，相关部门相继出台了推进医养融合发展、加强养老服务设施规划建设、金融财政支持养老服务业发展、实行政府购买养老服务、支持闲置资源发展养老服务等20多部政策文件，基本形成了相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系。
二是初步形成可持续的运行机制和服务模式。我省提倡全面开放养老服务市场。通过降低政策门槛、优化供给结构、提升服务质量、激发市场活力，构建了可持续的养老服务运行机制。政府采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等方式，强化居家养老基础性地位，吸引社会力量参与社会养老服务，鼓励连锁式经营中小型养老机构，逐步形成主流的养老服务模式。质量标准体系、信用体系、市场监管机制、政府主导与监督机制也在进一步完善中。
三是初步建立养老服务评估及监督制度。2014年民政厅出台《关于建立养老服务评估制度的意见》，逐步建立养老服务评估制度，对失能、半失能老人的基本情况、经济状况、居住状况、能力状况和养老服务意愿等进行评估，提高了为老服务的针对性和效率。委托第三方机构对政府购买养老服务展开评估，对老年人满意度进行抽样调查。省人大常委会联合全省13市人大常委会对老年人权益保障法和江苏省老年人权益保障条例执行情况开展执法检查，从法律层面对养老保障工作进行全面“体检”，持续监督老龄事业发展不放松。
2.稳步提高养老服务能力与供给水平
一是居家养老服务网络初现雏形。截止2016年底，全省共建成城乡社区居家养老服务中心2万多家，城市社区居家养老服务中心实现全覆盖，苏南、苏中、苏北农村社区居家养老服务中心覆盖率分别达到90%、80%和70%（2015年），建成街道老人日间照料中心112所，社区老人助餐点4097个。全省范围内已搭建养老服务信息平台，当前城市养老服务信息系统覆盖率已达50%以上，提升了养老服务的供给效率。
二是困难群体重点保障，受惠覆盖范围逐步扩大。已初步构建起重点突出、覆盖城乡的养老服务保障体系，针对农村“五保”老人、城市“三无”老人以及经济困难的高龄、空巢独居、失能、失智老人通过发放尊老金、养老服务补贴、护理补贴以及政府购买养老服务等方式，实施分散供养与集中供养双轨制，全面供给养老服务。
三是养老床位持续增加，医养融合初显成果。截止2016年底，全省共有各类养老床位62万张，每千名老人拥有养老床位数36张，处于全国前列。其中，护理型床位数达15.8张，占养老机构床位总数的35.1%，全省经卫生计生部门批准设立的护理院达98家，床位机构进一步优化。
四是养老服务队伍建设初具规模。我省通过整合教育资源、实行单独招生、增列招生计划等方式加快推进养老服务专业教育体系建设；实施养老服务人才免费培训工程，全省共培训了3.5万余名养老护理人员，护理员持证上岗率已超过80%；建立养老服务专业技术人员激励制度，各级财政分别对持证护理员发放入职补贴，已初步形成养老服务人才的劳动报酬合理增长机制。
二、存在的主要问题
我省建设社会养老服务体系尚处于探索阶段，在社会养老服务体系关键环节还存在一些突出问题。
1.社会养老服务政策体系系统性与可操作性不强
主要表现在：各级政府政策的制定均应需发布，缺乏宏观视角的整体规划；当前体系无法适应不断变化的社会养老需求与市场环境，对于医养融合、社会资本参与、智慧养老等新型养老模式缺乏响应性政策，“落地”实施存在“无规可依”问题；针对大规模保障房住区高度老龄化与贫困化的严峻形势缺乏应对机制，造成极大风险隐患；地方各级相关组织机构与政策细则与省级、国家出台的政策不相配套，存在政策措施落地难、优惠补贴兑现难等问题。社会养老服务标准化建设、运行机制与监管制度缺乏有效政策支持与实施细则，社会养老服务体系运行中政府、市场、社会与家庭的职能定位较为模糊，进一步降低了相关政策的可操作性。
2.社会养老服务有效供给不足
我省高端养老机构与低端养老机构居多，而满足中等收入老人经济水平的中档养老机构较少，呈“哑铃型”结构。因收费水平、医疗保障能力、地理位置等多种因素差异，导致我省社会养老服务市场出现公办养老机构“一床难求”、而地处偏远且尚无医疗保障的民办养老机构床位“高空置率”的并存现象。经调研，我省老人对助医、精神关爱需求较高，而多数社区居家养老服务中心与日间照料中心的居家养老服务功能较为单一，以供给助餐与助洁为主，难以满足老年人多样化需求，供需结构失衡。
3.社会养老服务绩效考核与监督机制不健全
各级地方政府与相关企业均未能形成基于绩效的社会养老服务管理思维。在激励社会力量参与社会养老服务供给或政府购买服务模式中，绩效考核是提升养老服务质量、有效配置社会养老资源、管控运营风险的重要手段。监管机制方面，由于缺乏专业人才、监管经验和信息不对称等原因，各级政府对养老机构或社会组织的财务信息、服务质量、安全管理等监管不到位；政府在购买服务过程中缺乏必要的风险管理机制；其他方面诸如老人满意度、服务人员工作效率与质量、服务收费等方面的监管机制均未完善。
4.社会养老服务人才供应长效机制缺乏
我省在养老服务人才队伍建设方面仍缺乏长效的供给机制，具体表现在：招聘渠道单一、范围较小，多是二度就业的“40”、“50”人员及农村务工人员，招聘层次偏低，专业化水平不高；培养方式单一、培训内容连续性不强、培养规模较小，没有根据政府、行业协会、养老机构、居家养老中心、培训机构、从业人员等主体的不同需求，建立长效发展培养模式；养老从业人员总体收入水平较低，人员流动性大、流失率高，社会对该职业的认可度较低，导致人才队伍数量匮乏；统一、协调的配套人才保障机制与激励机制尚未形成，无法解决从业人员后顾之忧，降低其从业意愿。
三.对策建议
新时代健康中国战略背景下，我省老龄事业发展处于重要战略机遇期与改革攻坚期，必须深入贯彻十九大精神，全面完善“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养深度融合，功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡”的社会养老服务体系，加快我省老龄事业发展。
1.完善社会养老服务政策体系，厘清各方职能，推进政策“落地”
强化宏观规划理念，从服务标准化、资金筹措、人才建设、绩效评估、监督管理、市场激励、与其它政策衔接等多方面系统规划我省社会养老服务体系的建设。充分考虑动态变化的养老服务需求与市场环境，建立社会养老服务体系长期有效的响应机制；完善医养融合、社会资本参与、智慧养老等新型养老模式推进的省级引导政策与各地实施细则，建立有效的激励机制与约束机制；构建“适度保障”的大规模保障性住房可持续社会养老服务体系，落实实施路径；建立政策审批制度，由省级相关部门统一协调各级政策制定，深度协同相关职能机构，推进政策“落地”；从规范养老服务补贴制度、管理政府购买服务风险、核定受惠对象、建设各类养老服务供给标准与考核标准等关键环节，提高社会养老服务政策的可操作性，厘清政府、市场、社会与家庭的职能定位，推进我省社会养老服务的可持续发展。
2.改善供给结构，提升养老服务的“精准性”
按照盘活存量、优化增量的原则，政府应坚持问题导向，紧扣市场需求，着力提升养老床位质量，将机构养老资源向中端市场倾斜，向医养融合倾斜，加大护理型床位比例，提高养老床位使用效率，鼓励社会力量举办规模化、连锁化、高质量养老服务机构，改善机构养老服务的供给结构。进一步夯实居家养老服务基础，从医疗康复、心理咨询、精神慰藉、临终关怀等重点服务需求方面适度调整居家养老服务发展方向，充分发挥政府、市场和社会三者的作用，实现“精准化”社区居家养老服务供给。综合运用互联网、物联网、“大数据”等技术，动态采集老人需求，建立标准统一、高效便捷的智能化养老服务供给网络。
3.健全社会养老服务绩效考核与监管机制，确保社会养老服务体系健康持续运行
遵循“市场运营、政府监管”思维，建立社会养老服务的绩效考核机制，对地方政府、行业协会构建养老服务质量评估机制、养老资源配置效率评估机制、购买服务风险评估机制等，对不同类型的养老机构、社会组织构建包括养老服务质量、专业化水平以及运营绩效的动态考核机制。政府依据绩效考核结果调节养老资源的配置、规范行业协会的职能与运作、提升养老供给服务水准、严格把控养老服务供给关键环节的运营风险。监管机制方面，发挥法律法规强制力的作用，积极引入第三方专业机构、建立专家库对政府购买服务、养老服务供给方、补贴分配、受惠者认定等进行监管评估，强化政府监管职能；构建社会养老服务“供应链”信息平台，规避信息不对称、寻租空间大、风险失控等问题，并通过平台实现质量监管、公众监督，开展老人满意度调查等工作。
4.建立社会养老服务人才供应的长效机制
从人才来源、培养、激励和保障四个方面着手，建立我省养老服务人才长效供应机制：通过建立职业中介、人才市场招聘和专业协会联合培养等方式拓宽养老服务人才供给渠道；充分发挥高等院校和培训机构的优势和特点，从医学、营养、心理、信息等方面着手，建立立体化的养老服务人才队伍培养模式；从工作环境、职业规划和激励措施三个方面着手，营造和谐友好的工作氛围，建立精神和物质并重的长效激励机制；从法律、政策和多元化资金投入三个方面着手，形成涵盖住房、养老、户籍、人力资源和财政等全方位的养老服务从业人员社会保障体系。