江苏是全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大、效益最优的省份之一。目前全省建有各类国家级开发区60余家、省级开发区100多家。这些开发区在区域经济发展中起到了重要的“增长极”作用。但在全面深化改革的新时代，面临转型升级、创新发展的新挑战。根据我们对苏州工业园区、苏州高新技术产业开发区、苏州太湖国家旅游度假区、吴中经济技术开发区、盐城经济技术开发区、江苏建湖经济开发区、南通崇川经济开发区等5个国家级和2个省级开发区的调研，发现我省开发区在管理体制上存在诸多影响创新发展的问题，主要是：

      （1）管理机构的法律地位不明确，实际管理中法治缺失严重。开发区管委会是开发区的主要管理机构，但其作为市政府的派出机构并没有明确的法律地位和身份，在现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中没有相应规定。虽然在地方性法规上，江苏省人大常委会今年通过的《江苏省开发区条例》有相应规定，明确“开发区管理机构作为所在地县级以上地方人民政府的派出机关”，在规定的职责范围内行使经济管理权限，并依托所在地人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管工作。但与《地方组织法》还是存在某些冲突。

      （2）管理权限范围变得模糊且逐步趋于缩小，上级部门干预失当。某国家级经济技术开发区，在理论上享有地级经济管理权限，管委会是所在地级市政府的派出机构，但来自市政府的职能授权严重不足，开发区的国土、规划、财政等管理部门实际上只相当于市政府对应部门的分支机构，其权限甚至要小于周边的市辖县（市）。另一个国家经济技术开发区，开发区管委会是所在县级市的政府派出机构，但是正处级建制，至少应享有同级政府管理权限，而与其合一管理的某镇又只是县级市所辖的一个镇，虽是属于副处级建制的大镇，但其镇的副职干部仍按副科职配备。由此，该开发区的实际管理权限与乡镇（科级）相当。这种状况的直接后果是开发区管理机构的管理权限、范围比较模糊，市（县级）政府乃至其部门都可以进行权力截留或进行不恰当的直接干预，或上级政府的职能权限授权明显不足，有些事项不得不呈报上级政府及其部门，影响工作效率。也正因为如此，为应对上级政府及其部门对开发区管委会工作的直接干预，开发区管委会又不得不成立相应机构并配备专门工作人员，与上一一对口，导致开发区管理机构膨胀。某开发区成立之初是七局一室共8个机构，现在增加至21个机构，并还有20多个合署办公的挂靠机构。某开发区建立之初工作人员不到90名，现在超过1000名。

     （3）开发区管理体制优势弱化，向传统体制回归趋势明显。随着空间规模扩大、人口增加，开发区的公共事务逐渐增多，由建立之初的土地开发、招商引资为主的经济管理职能，逐步扩展到更多的社会管理职能，导致管理机构和管理人员增多，向传统体制回归的趋势日趋明显。开发区原先的那种机构精干状况已基本不复存在。

     （4）开发区经济开发职能与社会管理职能之间缺乏平衡协调，社会治理能力薄弱。随着经济开发在开发区的推进，环境治理、文化教育、医疗卫生、社会治安等更多的社会管理职能需要开发区管理机构承担，而一些开发区仍然是重经济开发、招商引资，轻社会管理，开发区经济开发职能和社会管理职能间的矛盾日趋凸显。这也是一些开发区安全事故、社会纠纷频发的重要原因。而且，承担日趋增多的社会管理任务的开发区管理机构——管委会本身缺乏法律依据，这个机构管理社会事务所依据的除国家法律、省市政府规范性文件外，还有自身制定的各种办法、实施细则等，而这些办法、细则由于制定机关本身的法律地位不明确，更成了没有多少法律效力甚至是“不合法”的文件。由此，开发区管委会实施的社会管理行为大多可能处于“不合法”的危险境地，而大量的社会事务管理职能的增加又必需开发区强化其社会管理，提升社会治理能力，包括增强对企业安全生产的监管能力和企业劳动者合法权益的维护能力。

         为此，我们建议：进一步深化开发区管理体制改革，既要改变过去那种管理机构的职能重点放在经济开发、招商引资的状况，更要防止开发区管理职能无限扩大、机构膨胀，要加快开发区管理职能转变，重点将开发区管理职能转变为以经济宏观调控、投资环境营造和社会管理法治化上，即重新设计开发区管理体制。

          具体建议是：

        （1）创新体制，重组机构，推进开发区的法治化管理。目前的一些开发区，直接管理居民事务的行政机构并不通过居民选举的民主方式产生，而是一层又一层的派出机构。如某开发区，其管委会作为地级市政府的派出机构存在，之下又未设一级基层政府，而是继续设置派出机构——街道办事处管理基层事务，两层机构都是派出机构，导致开发区所在区域的公民选举权缺失。而且，由不具有明确法律地位的派出机构再授权委派设置派出机构，进行社会管理，这与法治政府建设要求的差距更大。类似这样的开发区，可以考虑建立一级政府，或推广区镇合一，促进开发区与行政区管理体制优势叠加，同时化解开发区管理机构法律地位不明，在区域经济和社会管理中缺乏行政主体地位和行政执法资格的问题。

      （2）重理职能，强化社会管理，优化开发建设。体制重新设计后，按照法定程序产生的一级政府——区或镇政府负责社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。而开发区的开发功能要进一步优化。开发区保留管委会，作为上一级政府的派出机构，利用其高规格授权的优势，行使经济开发的规划和调控职能。另外，要设立国有控股的企业性质的开发公司参与开发管理，并增强“开发公司”的筹资和市场运作能力，优化经济开发。这样，逐步探索形成和完善多元协同的“政府+管委会+开发公司”的开发区新型管理体制。

      （3）推进公共服务外包，保持并增进开发区机构精简高效的新优势。要在开发区管委会职能转变的基础上大幅精简机构，裁减财政供养人员。政府及管委会都要加快提升公共服务购买能力，推进公共服务外包，减轻管理和服务负担。可以鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的教育、医疗卫生、养老等公共事业中，弥补政府财力和服务能力的不足。减轻政府负担的同时，要加强政府的监管责任。政府要明确划定购买公共服务的范围和方向。在一方面向社会购买公共服务的同时，另一方面又要将可能失败或公众不满意的已经社会化市场化的服务收回。用服务机构的企业化，公共服务的社会化，管理的法治化增强开发区的创新活力。

     （4）尽快落实《江苏省开发区条例》，并制定相应的实施细则。特别是就如何贯彻《江苏省开发区条例》中有关“开发区所在地政府职能部门一般不在开发区设置工作机构，确因工作需要设立的，应当严格按照程序报批”的规定，出台具体实施意见，以推进开发区管理机构改革，激发开发区创新发展的制度活力。