调研情况：

曾在若干城市规划部门、国土资源部门、工商管理部门及研究单位做过调研。 

问题分析：

见提案 

具体建议：

向地下纵深拓展空间，是当前世界上主要城市缓解土地资源稀缺、解决城市病的一个主要选择。李克强总理曾反复强调：“地下空间不仅是城市的‘里子’，更是巨大潜在资源。”江苏土地资源稀缺，人均耕地在0.9亩以下，大力开发地下空间资源显得更加重要。 城市地下空间作为一种资源，让市场在其利用中起“决定性作用”，才会达到最优配置。但是，当前江苏城市地下空间开发中存在诸多问题，市场的“决定性作用”远远没有确立。结果普遍存在免费、无序、低效率开发使用的情况。党的十九届三中全会明确指出：“要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”。因此，对江苏城市地下空间资源市场化配置面临的问题进行梳理的基础上，有针对性的分析化解，以加快江苏城市地下空间资源的市场化配置进程，意义重大。 

一、存在问题 

（1）市场客体边界不清。 

土地资源可以分为地表、地上和地下三个组成部分，但是，由于从物理构成上来看，这三者似乎浑然一体，无法分开。从开发利用历史上来看，土地权一直被认为是“上通天宇、下及地心”——即地表土地所有者的权利垂直向上、向下无限延伸。这导致了无论在观念上、还是在操作上，城市地下空间与地表土地的边界无法界定清楚，也是城市地下空间资源成为独立市场客体进行市场化配置的最大障碍。 

（2）市场主体权责不明。 

市场主体权责不明表现在两个方面：一是城市地下空间资源产权关系不明。即到目前为止，江苏没有明确围绕城市地下空间资源的所有、占有、使用、收益和处分关系。二是在城市地下空间的开发利用中，原来涉及建设、国土、民防、财政、环保等多个职能部门，但是，不同职能部门的权责关系不明，出现了多头管理和无人管理共存的状态。 

（3）缺乏配套体制机制。 

城市地下空间资源的市场化配置，除了有效的交易主体和客体，还需要一系列配套制度和机制。但是，江苏城市地下空间开发利用中，目前还缺乏针对地下空间资源的产权产籍登记管理制度，没有相应的使用权流转制度和可操作的定价方法，也缺乏具体项目可行性评估方法和配套投融资体制。 

（4）法制建设滞后。 

健全的法律法规是市场有效运行的保障。早在1997年，建设部第58号令发布了《城市地下空间开发利用管理规定》。截止2018年，上海、天津、四川等省、市、自治区出台了地下空间开发利用的条例、办法。江苏省内南京、苏州、无锡、南通等主要城市也出台了这方面的法律法规。但是，江苏还没有规范城市地下空间资源开发利用省一级的法律法规，这不利于全省城市地下空间开发利用政策的一致性和稳定性，也无法给城市地下空间资源市场化配置定分止争、提供保障。 

二、对策建议 

（1）把地下空间从地表土地中分离出来作为独立市场客体。 明确身份，把地下空间从土地资源中独立出来。一是在政策上要明确地下空间是一种独立的新型稀缺资源。根据《中华人民共和国物权法》第 136 条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”在现实中，南京、深圳、杭州、福州等地，都有把城市地下空间作为一种独立资源进行市场流转（拍卖）、产权产籍登记的案例。因此，把城市地下空间从原有土地资源中分离出来作为独立市场客体，既有法律基础，又有实际案例支撑。 

（2）确定城市地下空间资源的国有属性，明确自然资源管理部门承担主要权责。 一方面，要明确城市地下空间资源产权归国家所有。城市地下空间资源作为一种可耗竭的自然资源，其在开发利用上要注重代际公平的重要性，需要对其开发利用进行统筹规划，因而在此方面选择国有化和借助政府的力量，将比其他形式更加有效。同时，从社会实践来看，城市地下空间资源无论在发达国家还是在发展中国家，都倾向于归国家统一控制。最后，参照中国自然资源产权制度，城市地下空间资源在产权归属上选择国有化，符合整体社会意识，也顺应制度变迁的路径依赖。 另一方向，要明确自然资源管理部门承担主要权责。在归国家所有的前提下，避免多头管理和无人管理共存的状态，应当抓住把城市地下空间资源从地表土地当中独立出来的契机，在统一管理和权责对等的基础上，重新构建城市地下空间的管理体系。建议由新成立的自然资源厅全面统筹负责城市地下空间资源开发利用，并综合协调涉及城市地下空间的所有部门。 

（3）构建配套体制机制，发挥市场的决定性作用。 首先，要明确城市地下空间资源的有效配置中市场的决定性作用。江苏是国内首先拍卖城市地下空间资源使用权的省份之一，但是，远远没有形成规模。要提高城市地下空间开发利用效率，必需构建城市地下空间资源市场。其次，土地资源市场是城市地下空间资源市场直接、现成地参照。地表土地和地下空间密不可分且存在诸多共同点，城市地下空间资源市场的构建，可以参照城市土地资源市场，在维护城市地下空间资源产权国有属性的前提下，所有权和使用权相分离，使用权可以流转，使用权主体多元化。最后，要做好配套体制机制建设。如把不动产登记由“二维”平面向“三维”空间过渡，建立三维地籍登记系统；参照土地流转构建地下空间的使用权流转制度；研究确定城市地下空间资源的定价体系和方法；构建符合城市地下空间特征的投融资体制等等。 

（4）尽快出台省一级的法律法规。 最好通过江苏省人大，把《江苏省城市地下空间开发利用管理条例》纳入立法计划并着手提草，如果时间太长，暂时可以先由省政府出台《江苏省城市地下空间开发利用管理办法》。 内容方面应当根据急用先立的原则，除了明确城市地下空间资源的市场客体地位、产权归属关系等基本问题以外，应当对地下空间使用权有偿出让、地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押等做出规定，以定分止争，保障运行。