调研情况：

国家公园已成为全球认知度最高的生态保护系统和全球公认的最高级别保护地体系。一个多世纪以来，全世界已有120多个国家和地区建立了1万多处国家公园。我省近海与海岸湿地总面积高达99万公顷，占全国滨海湿地的18%，是全国第一、亚洲最大规模的原始型淤泥质滩涂湿地，自然植被保持自然演替状态，自然资源独特，生物多样性丰富，自然生态系统保护基本完好，已成为东亚-澳大利亚水鸟迁飞线路上的重要停歇地和觅食地。全国黄（渤）海鸟类同步调查表明，每年有超过5000万只水鸟、分属250种、包括28种全球濒危物种迁飞通过我省沿海滩涂湿地，还有近200种留鸟长年栖息在此，是全球罕见的“飞鸟天堂”。独特、稀有的自然现象和罕见的自然地貌，使得建立黄海湿地国家公园具备了极高的价值。

问题分析：

一是开发、侵蚀、沙化等原因造成沿海自然岸线和自然湿地面积逐年减少，目前已不足50%，其原真性价值正在逐年丧失。

二是沿海湿地的空间分布已呈碎片化，沿954公里的海岸线上零星分布着大约36处互不联接的自然湿地和沙棘洲，其完整性价值也在逐年丧失。

三是现有沿海湿地多头管辖现象严重。两个国家级自然保护区现隶属于省林业部门管理。其他各类保护区、公园、林场等均由所在地地方政府管辖。还有较大面积湿地分属于上海市和省司法厅、省农垦集团、省沿海开发集团、各地方政府管辖，且与保护区交叉重叠。集体土地面积也较大，多为国家基本农田保护区。沿海湿地呈“条块分割、九龙治水”管辖状态和自然资源分散管理状态，直接导致沿海自然保护地产权主体虚置、产权管理不到位，自然资源被大量占用，开发与保护矛盾冲突日益加剧，自然生态环境严重恶化。

四是沿海湿地人类活动日渐频繁，鸟类栖息地遭受严重挤压，鸟类栖息与生存遭受严重威胁。2017年中央第三环保督察组在对盐城国家级珍禽自然保护区督察时发现，该保护区的缓冲区40余万亩陆域几乎全部被开发，约80%为渔业养殖、20%为农业种植。

五是沿海湿地生态保护管理落后。除两个国家级保护区实施了 “三区”管理外（核心区、缓冲区、试验区），其他保护区区域还处在“看家护院”的粗放管理状态。条子泥、高泥、宋庄湿地等多处海岸湿地还处于 “失管”的原始状态。

具体建议：

一、充分认识建设黄海湿地国家公园的紧迫性。世界自然遗产是未来黄海湿地国家公园的核心价值和国家形象。2018年国务院正式同意盐城黄海湿地作为2019年国家申报世界自然遗产项目列入世界遗产预备清单。联合国教科文组织世界遗产中心委派世界自然联盟(IUCN)对盐城黄海湿地开展了现场技术评估，专家组一致认为：在中国经济最发达和人口最密集长三角地区保存了一处最具原真性海洋湿地，值得全世界学习。现在，距离世界遗产大会表决还剩下半年左右时间， 对IUCN评估专家指出的“遗产地”申报范围偏小、原真性和完整性不够、沿海自然资源和自然生态系统管护能力不强等方面突出问题的整改，要有一个积极的回应，才能在2019年阿赛拜疆巴库世界遗产大会上获得较高的投票率。同时，申遗成功后，对“遗产地”管护体制、机制、模式等必须提前谋划和研究。

二、合理界定黄海湿地国家公园地理范围。根据沿海候鸟迁飞特点和鸟类栖息地保护要求，对各部门和地方政府在沿海湿地分头设置的自然保护区、景区、公园、保护小区等已保护地块和条子泥、高泥、宋庄湿地等未保护地共计36处进行自然资源整合和功能重组，纳入黄海湿地国家公园地理范围，总面积约8000平方公里（其中，纳入国家和省生态红线规划面积占比达90%以上）。在此区域内一律不再设立其他自然保护地类型。

三、建立黄海湿地国家公园管理新体制。按照国务院《建立国家公园体制总体方案》的要求，成立由省政府垂直管理的江苏省黄海湿地国家公园管理局，统一承担黄海湿地生态保护职能和“遗产地”管理职能，行使生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，实现“三个一”体制：一块保护地、一块牌子、一个管理机构。当下的权宜之计，也可在省林草局增挂“江苏省黄海湿地国家公园管理局”牌子，明确专职领导，下设专门管理机构，配齐专职人员，实现“一套班子、两块牌子”体制。

四、构建黄海湿地国家公园生态保护新机制。着重构建自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护的市场体系、生态保护绩效评价考核和责任追究制度等国家公园八项基础制度，将山水林田湖草海人鸟作为一个生命共同体，统筹保护与利用，实现绿水青山与金山银山相互转化的良性循环。当务之急，是尽快构建两个制度，实现“两个统一”：一是自然资源资产产权制度，国家公园管理机构作为独立自然资源登记单元，依法对区域内所有自然生态空间统一确权登记，只有确保国家公园管理机构在资源上能够“做主”，才能保证在管理上“当家”；二是国土空间开发保护制度，对沿海湿地国土空间用途实施统一管制，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的湿地自然资源和生态空间占用过多、生态破坏等问题。

五、构建黄海湿地国家公园生态管护新模式。目前，我国11个国家公园体制改革试点均执行的是严格保护区、生态保育区、游憩科普区和传统利用区的“四区管理模式”。建议借鉴香港米埔自然保护区主动适应性管理模式，对国家公园“四区管理模式”进一步细化功能分区，根据不同自然区域发展内容设定土地利用强度，实行不同密度、不同性质的保护与开发，构建人与自然和谐发展体系，使国土空间用途统一管制得以实现。

六、探索黄海湿地国家公园生态补偿政策新体系。一是修订《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》，建立国家公园生态保护补偿政策。二是研究以地方政府购买生态服务为主要形式的社会化补偿机制。三是要积极探索碳排放权交易与沿海湿地生态补偿有机结合的市场补偿机制。四是建立国家公园特许经营管理机制，对占用自然资源和生态资源项目征收生态补偿资金，有利于沿海生态资源的节约利用。

七、强化黄海湿地保护法律保障。修订《江苏省湿地保护条例》，为黄海湿地国家公园保护提供法律保障。待条件成熟时制定《自然遗产保护条例》、《国家公园条例》。

八、在规划筹建国家公园的同时，适时向国务院申报建立江苏黄海湿地国家公园试验区。