调研情况：

互助养老是建立在互助基础上的家庭、家族、邻里、社区成员之间在生活照料、精神慰藉等方面的互助活动。我省是全国率先探索并尝试运行农村互助养老新模式的省份之一，先后制定了《加快构建社会养老服务体系的实施意见》、《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》、《全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等政策和措施，提出利用个人和集体空置房屋，通过政府或者社会出资的方式，建立连片集中老年互助居住生活区、小型托老所和农村养老幸福院。各地按照村办养老院，家办托老所的形式，同时推进农村老年关爱之家建设，使农村老年人离家不离村，就近得到便捷的居家养老服务。与此同时，鼓励农村老党员、老干部、低龄健康老年人成立为老服务组织，开展邻里互助的志愿服务，为困难老年人提供生活照料、短期托养等基本养老服务。2018年1月，江苏省政府印发了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》，明确老年人照顾服务工作的15项重点任务，提出建立邻里互助和老年人之间的“互助养老”新模式。

互助养老作为一种低成本应对人口老龄化的战略选择，是农村家庭养老向社会养老的过渡形式，比较符合现阶段农村社会经济发展水平和养老观念。但是，由于互助养老还处于探索和起步阶段，难免存在服务体系不完整、服务资源有限、服务质量不高、服务人才缺乏等问题：

问题分析：

第一，农村互助养老服务体系尚未全部建立。

根据江苏第三次农业普查数据，2018年全省有村办互助型养老服务设施的村占比为32.5%，苏北、苏中、苏南分别为25.1% 、41.5% 和40.1%。可见，大部分地区还没有启动农村互助养老服务体系建设。此外，调研发现，不少地方虽然建立了幸福院、老年人关爱之家等互助性养老服务设施，但仅仅配置了一些活动设施，很少开展互助服务和活动。

第二，农村互助养老服务缺少政策法规。

目前江苏省还没有出台专门针对农村互助养老的政策文件。2014年《江苏省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》和《江苏省“十三五”老龄事业发展规划》，提出推进农村“老年关爱之家”建设、组织开展邻里互助和志愿服务，但这属于指导性的政策，既不具有法律效力，也缺少具体的操作性内容。如互助型养老机构的设立及其管理运行机制、政府在农村互助养老服务中的责任和义务、农村互助养老的风险问题、互助养老中志愿服务的有效性问题，政府需要从哪些政策给予农村互助的支持等，都没有作明确的规定，影响农村互助养老工作的进一步开展。

第三，互助养老服务缺乏资金支持。

农村互助养老需要一定的经济支持。但从各地情况来看，主要采取政府补贴、村集体补贴和社会捐赠等方式筹集养老资源。政府补贴往往采取一次性补贴的方式，无法为互助养老机构的日常开支提供经费保障。村集体补贴和社会捐赠具有明显的地域差异和不稳定性，导致一些互助养老机构生存难以为继，缺乏必要的水电费和人员经费。而农村老年人收入低，储蓄少，存在有服务需求、无消费能力的现象。

第四，互助服务内容简单，无法满足农村老人的差异化需求。

农村互助养老受制于农村经济文化的发展水平，老人生活内容单一，互助机构服务简单，互助内容主要集中于生活照料、闲暇聊天和日常陪伴等方面，具有一定的局限性。调研发现，农村老年人的养老服务需求具有多元化的特征，依次为健康体检（96.6%）、聊天倾诉（94.4%）、日常陪伴（94.3%）、洗晒衣服（88.7%）、饮食服务（87.6%）、出行协助（70.6%）、按摩护理（66.7%）、打扫房间（57.6）%、整理床铺（57.1%）、日常购物（49.2%）和洗浴帮助（42.9%），但现有的互助服务无法满足农村老年人的多样化需求。

第五，缺乏专业技能人才，难以提供专业化服务。

在一些互助养老机构中，施助者主要以低龄、健康的老年人和具有奉献精神的志愿者为主，缺乏专业服务技能，只能聊天、打牌和陪伴。另外，互助型养老机构缺乏医疗护理专业人才，一旦老年人出现医疗健康问题，难以及时性的治疗和服务。

具体建议：

针对以上问题，提出如下建议：

第一，建立和完善农村互助养老服务体系。

互助养老分为集中式互助养老和分散式互助养老，前者是指老年人居住在幸福院和老年人关爱之家、五保家园等互助性养老机构中，相互之间开展互助服务；后者是指老年人居住在家中，由低龄老人或志愿者上门提供服务，属于农村社区内部的互助服务。无论是集中式互助养老，还是分散式互助养老，都需要纳入统一的互助养老服务体系之中，便于业务指导、资源整合和规范管理。建议在乡镇建立互助养老服务中心，行政村建立互助养老服务站、村民小组建立互助养老服务点。三级互助服务网络纵向上实行垂直管理，横向上实行集中式互助养老和分散式互助养老相结合。以村民小组而言，可利用农村个人和集体的空置房屋，建立老年人关爱之家，一方面成为让失能、半失能老人的居住场所，另一方面成为自理能力较好的老年人聊天打牌和文化娱乐的场所。

第二，加快制定互助养老的法规政策。

建立农村互助养老服务体系，需要一定的政策支持和法律保障。建议政府制订针对农村互助养老的政策和措施，从土地使用、税费减免、财政补贴、管理培训等方面提供政策支持。此外，还需要制订和完善互助养老服务的相关政策，明确政府在农村互助养老服务中的责任和义务，互助养老机构的服务内容和制度规范和补贴标准，处理互助养老风险问题的应急预案，以及互助养老机构的监督管理办法。

第三，加大政府资金扶持力度。

农村互助养老服务具有公共性、福利性和事业性的特征，政府主要承担着财政供给的责任。一方面，政府应给予一定的经费支持，利用和改造农村闲置用房资源，将其建设成为互助性养老设施。另一方面，按照一定的标准对老年人的健康状况和互助能力进行评估，分级提供食宿补贴、护理补贴和娱乐补贴等消费补贴。

第四，建立农村老人动态信息管理机制。

开展互助养老服务的前提是了解农村老年人的生活状态，建立信息管理档案，内容包括老年人的年龄、健康状况、兴趣爱好和养老需求，这样一方面便于统筹安排资源，确定互助养老机构的设施和规模，另一方面便于将来针对性地开展日常照料和医疗护理服务。

第五，培养专业服务人才，提升互助服务质量。

养老服务需要专门的人才。一是对现有的管理人员低龄老人和志愿者进行培养，提高他们的服务水平和服务能力。二是引进养老类社会组织，以政府购买服务的方式，委托其开展互助养老服务。三是结合大学生村官计划，鼓励部分大学生从事互助养老服务工作，在岗位晋级和绩效考核上给予优惠政策。