调研情况：

江苏是中小企业大省，中小企业数量居全国第二，全省中小工业企业为全省贡献了59.1%以上的税收，63%以上的GDP，72%以上的创新成果，81%的新增就业，99.7%以上的企业数量，加强全省中小微企业金融服务，是金融支持实体经济和稳定就业、鼓励创业、激发创新活力的重要举措。近年来国家扶持中小微企业的金融政策不断加大，各类金融机构也做了很多努力，但中小微企业融资难、融资贵问题并未根本改变。根据不完全统计，2018年全省小微企业贷款余额仅占全省贷款余额不到10%，全省社融新增规模1.76万亿，小微企业新增融资担保规模不足700亿，在全省社融新增规模中的占比不足4%，小微企业融资的可得性仍然很低。 

问题分析：

中小微企业由于经营发展的不确定性，融资不良率普遍较高。根据有关统计，国内小微企业平均寿命为2.9年，而银行贷款一般要求企业正常经营3年以上，意味着大部分小微企业在生命周期内得不到金融服务。同时，在目前国内的金融体系和监管政策中，容不得银行出一点点的系统性风险，导致银行的合规性要求十分严格，将风险和不良与银行的业务政策、个人绩效紧密挂钩，如果缺乏必要的风险缓释、分担条件，银行出于资金安全和责任追究的考虑，为小微企业服务的内生动力严重不足。政策性融资担保、再担保机构承担着分担、缓释中小微企业融资风险的重任，有了它的介入银行等金融机构才会与小微企业对接起来，各类扶持政策也才会真正落地。从这个意义上说，政策性融资担保是小微企业融资的关键环节。从国际上解决小微企业融资难题的经验来看，也主要是通过融资担保机构来实现的。具体方式为建立银行与担保机构的风险共担机制，一方面通过担保机构分担大部分风险的方式，引导银行资金流向中小微企业，另一方面通过银行分担小比例风险的方式，规避银行将风险完全转嫁担保机构的道德风险。但由于融资担保机构承担了大部分风险，导致这类机构常常扮演“贴钱”的角色，因此国际上作用发挥较好的政策性融资担保机构主要依靠政府和企业资助得以补充壮大和稳定发展。 

具体建议：

一、融资担保在中小微企业融资中能够发挥重要作用 

1、担保是金融服务的重要基础设施。担保机构利用第三方信用为资金供给方和资金需求方提供中介服务，促成资金供需双方实现交易完成，促进资金融通，是金融服务的重要基础设施。尤其在国内信用体系建设不完备、不充分的情况下，担保基础设施的作用更为突出。因为是基础设施，为金融服务中的各类主体提供便捷，像桥梁、道路一样，需要公共财政像对待基础设施一样，给与重视，加大投入，优先建设。 

2、政策性融资担保是准公共产品。政策性融资担保承担着为小微、“三农”、“双创”等政府支持主体进行债务融资提供担保的任务，风险大、收费低，履行的是政府职能和社会责任。并通过自身信用的放大，对各类扶持政策和扶持资金起到“四两拨千斤”的效果，发挥远大于资金本身的作用，具有鲜明的准公共产品属性。因为是准公共产品，应当由政府主导提供，纳入财政预算，有序保障供给。 

3、担保是政府实现扶持企业和产业发展的重要工具。担保具有比银行等主流金融机构更大的风险容忍度、更高的信用放大优势，能够帮助地方政府更好地扶持企业发展，实现政策放大效应，担保发挥作用的优势集中体现在四个方面。一是让财政支持企业的方式更加符合市场经济规律。将财政支持资金通过担保实施，能够将财政分类分配资金的方式变成贴保、贴息的方式，通过对金融机构的引导间接扶持企业发展，而不是直接对招商引资、企业人才、物流、税收等进行补贴，把财政支持企业的方式由“给少量的钱”变成“让企业通过金融有钱用”，更加符合市场经济规律。二是实现财政资金百倍以上的杠杆效应。财政扶持政策的主要方式是给与扶持对象一定的资金补贴或奖励，表现为财政资金的消耗，支持力度和范围等同于资金消耗量。将财政直接扶持市场主体的方式改为通过担保机构实施，能够将正常的财政消耗和单一的支持手段变为具有杠杆效应的金融供给。在江苏省信用再担保集团目前构建的分险体系和担保政策下，借助国家融资担保基金、省财政等支持，可以实现财政支出百倍以上的放大效果。三是集中资源向优质市场主体倾斜。财政补贴等支持政策通常由行政机关实施，一方面触角少、离市场较远，另一方面需要按统一的标准平等对待申请对象。通过担保机构实施扶持政策，可以了解更大范围的市场主体，有更广泛的遴选范围，有更贴近市场化的识别评价标准，能够实现扶持方式由撒胡椒面式的面上扶持向精准识别后的择优扶优转变。四是为政府支持企业发展、实现扶持意图提供合规途径。政府不能直接参与市场主体的经济活动，对于一些无法直接干预但又不得不采取措施的企业、项目等，可以通过担保手段实现政府的目的。比如对重点企业的暂时性救助、纾困等，可以由担保机构与政府联合出手，把行政手段无法实现的途径变为支持企业共渡时艰的合法路径。具体方式可由担保机构提供担保，引导银行提供流动性资金，政府设立风险分担资金池，对于可能出现的风险进行分担。 

二、加大对政策性融资担保再担保支持的建议

 1、加大对政策性融资担保再担保机构的支持力度。政策性融资担保再担保机构相比银行需要有更高的风险容忍度，分担了大部分风险，实行的是低费率，单纯依靠自身经营难以可持续发展。江苏目前以省级再担保机构为龙头，形成了国家融资担保基金、省级再担保机构、全省政策性担保机构的多级分险体系，大大提升了中小微企业融资的可得性。随着政策性融资担保需求的不断扩大，政策性融资担保服务的任务越来越重，建议加大对政策性融资担保再担保的支持力度。一是加大对省级再担保机构的资本金支持力度，目前省财政对省级再担保机构出资21亿、占比29%，不论出资额还是占比相比其他省份都偏低，建议省财政根据其他经济发达省份的做法和全省中小微企业融资担保的实际需求，将出资额由21亿逐步增加到100亿，发挥财政对政府性融资担保再担保机构资本金补充的主渠道作用。二是建立和合理使用政策性融资担保风险分担资金池，政策性融资担保业务风险大，仅靠担保机构难以承担，通过财政等建立风险分担资金池是共担风险的有效方式，目前省级财政已经建立相应资金池，建议各设区市、县（市）也加大资金池建立和使用的力度。三是政策性融资担保费率补贴要真正落实，目前全省出台政策对收费在1.5%以下的政策性融资担保业务，给与不高于1%的费率补贴，这是支持小微等融资担保业务的重要举措，全省担保机构给与很高期望，希望费率补贴政策能够真正落地落实。四是整合政策性融资担保机构，目前省级层面和各个地方大都成立了多个国有融资担保机构，建议省级层面和各个地方将这些国有担保机构整合为一家，集中资源做大做强，避免小而分散，影响作用发挥。 

2、解决小微企业融资贵最有效的方法是制定分类降低银行利率的规则。银行贷款利率主要对应资金成本和资金风险，在政策性融资担保业务中，担保机构承担了全部或大部分风险，执行的是较低的政策性费率，银行应该降低资金风险所对应的利率，而不是在转移风险后还享受高额的利差收益。建议有关部门出台政策，制定分类降低银行利率的规则，对于有担保的政策性业务，利率降低幅度应与担保费率大体相当，同时加大对银行的考核力度，确保利率降低真正落实。 

3、政策性融资担保业务银行应见保即贷。目前全省政策性融资担保业务总体规模不到700亿，远远不能满足中小微企业的融资需要，很多担保机构受制于银行授信约束，规模难以提升。而且银行对于担保机构提供的业务，通常还要重复尽调，严格把关审核，增加了企业融资的周期和难度。建议相关部门出台政策，对担保机构实行差别化的分类政策，对于有实力、信用良好、承担政策性任务的国有政策性担保机构，在一定放大倍数内，由担保机构承担全部风险的业务实行见保即贷。只要担保机构给与担保，银行就进行放款，减少重复尽调审核，提高银担合作的顺畅性和政策性融资担保规模。 

4、对企业资助政策性融资担保机构的资金进行税前列支。从融资担保的国际经验看，政策性融资担保机构主要依靠政府财政支持和企业资助得以补充壮大和稳定发展，目前国内企业参与政策性担保机构资助的几乎没有。企业资助政策性机构是企业回馈社会、履行社会责任的重要方式，为提高企业参与资助的积极性，建议将企业资助政策性融资担保机构视同慈善行为，列入税前列支范围，发挥先富带后富、规模带小微的作用。 

5、增强政策性融资的社会协同。中小微企业融资难融资贵是一个复杂问题，涉及企业、银行、政府、担保机构等方方面面，需要发挥社会协同作用，建议从顶层设计出发，进行系统考虑。一方面加强信用体系建设，提升企业信用价值，另一方面明确银行、担保机构、地方政府等各自的责任，建立相对应的考核激励措施，促进同向发力。