调研情况：

经过个别访谈、实地调研、查阅资料等形式，深入调查研究，我省法律顾问制度建设情况具体如下： 

（一）全省普遍建立政府法律顾问制度。省政府自2014年起开始启动部署相关工作，推动全省普遍建立政府法律顾问制度。2016年省政府印发《关于建立政府法律顾问制度的意见》，省政府办公厅印发《关于成立江苏省人民政府法律顾问委员会的通知》。2017年省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》。各地各部门先后制定或修订了法律顾问制度，相继出台了相关配套措施。目前，省市县三级政府的法律顾问制度已100%建立，省级机关的制度出台率达95%。省、市、县三级政府共聘请法律顾问1700名，省级机关共聘请法律顾问450名。 

（二）以政府法律顾问委员会为工作机制。各级政府依托本级政府司法行政机关建立政府法律顾问制度，成立政府法律顾问委员会（法律顾问团）。各级政府司法行政机关为本级人民政府法律顾问机构，负责本级人民政府法律顾问的聘任、联络、组织和协调等具体工作。政府法律顾问从精通行政法、经济法、社会法、民商法等理论和实务的司法行政机关经验丰富的工作人员、高等院校或者科研机构的法学专业知名学者以及律师事务所知名执业律师中产生，报本级人民政府或者所属部门批准后聘任。一些地方还在此基础上，拓展成立了法律专家库或法律服务智库，为政府和部门依法行政提供服务。 

(三) 政府法律顾问业务以政府重要行政事务为主。政府法律顾问提供的服务种类较多，主要包括：研究法治政府建设重大问题，提出制度建设的意见和建议；为政府重大行政决策提供法律论证、合法性审查；参与政府重大立法项目的研究、论证和重要规范性文件的合法性审查；参与政府复杂、疑难行政复议、行政应诉案件的研究、论证；协助政府处理重大涉法事件，起草有关法律文书或者法律意见书；受政府委托，参加重大经济项目、资产处置、涉及社会稳定的重要事项、重大突发事件的法律论证；对涉及我省的社会公共事件提出法律意见和建议等。 

（四）以政府购买服务方式分担政府法律顾问事务。政府法律顾问队伍以司法行政机关人员为主体，同时根据工作需要，按照公开、公正、择优的原则，聘请专家、律师协助司法行政机关承担政府法律顾问工作。在司法行政机关人员不足无法适应新形势繁重任务的情况下，各级司法行政机关可以采取政府购买服务的方式，聘用一定数量的具有法律专业本科以上学历的法律人士作为法律顾问助理，协助处理政府法律顾问日常。 

问题分析：

（一）政府法律顾问制度建设发展不均衡。就我省的实际情况来看，政府法律顾问制度的发展存在两个不平衡：地区发展不平衡和部门之间发展不均衡。地区发展不平衡表现为苏南、苏中、苏北存在地区发展不平衡，省、市、县、乡镇发展不平衡。部门之间发展不平衡主要表现为具有行政执法权的部门对政府法律顾问制度的必要性和重要性认识程度较高。 

（二）政府法律顾问遴选缺乏长效机制。当前，政府法律顾问的遴选方式主要是各级司法行政机关推荐经验丰富且有社会影响力的法律专家和执业律师，经上报人民政府后聘用。实践中，部分资深的律师和专家缺乏足够的时间和精力履行政府法律顾问职责，拥有政府法律顾问的头衔作用发挥不足。有的区县由于地区经济发展实际，遴选政府律顾问又缺乏足够的人才资源。 

（三）政府法律顾问工作介入不适当。政府法律顾问工作介入不适当主要表现为介入时机不适当和介入动机不适当。实践中，有些地方的政府工作人员仍未转变固有观念，将法律顾问定位为政府事务的“救火员”，倾向“事后补救”，往往在处置重大事件遇阻时才让法律顾问参与，致使工作陷入被动局面。有些地方的政府工作人员对法律顾问作用的认识存在偏差，他们希望法律顾问能够帮助其出谋划策，规避由违法违规行为所带来的风险。 

（四）政府法律顾问管理机制不健全。政府法律顾问管理机制不健全主要体现在三个方面：1、薪酬支付机制不健全。政府法律顾问经费纳入地方财政支出，但是地方财政收支需要统筹，直接导致政府法律顾问的薪酬不明确。有的地方“选择性忽略”，有的地方“适当支付合理报酬”，有的“按照工作量支付，另行规定”，没有统一、合理的支付标准，无疑会削弱法律顾问提供法律服务的积极性。2、考核评价机制不健全。实践中，有些地方已经针对政府法律顾问制定了考核评价办法。不过在大多数地方，并没有对政府法律顾问考核评价主体、内容、方法、流程等作出明确规定。3、动态调整机制不健全。实践中，由于绩效评价制度不健全，弱化了部分法律顾问的责任感，导致有的政府法律顾问“有位无为”。一些工作实绩相对较差的政府法律顾问，和表现比较好的政府法律顾问享受同样的待遇，有失公允。政府法律顾问的组成是否科学合理缺乏及时评估论证，对“有位无为”的政府法律顾问的动态调整缺乏制度化 

具体建议：

（一）继续完善各级地方政府各部门法律顾问制度。各级地方政府各部门针对问题和不足，进一步完善法律顾问工作制度，促进工作规范化制度化。强化与政府法律顾问的沟通知联络，使政府法律顾问参与政府立法、合法性审查、复杂疑难复议应诉案件论证等事务常态化。省政府及省级司法行政机关根据实际情况，加强对省级机关部门及地方政府法律顾问制度建设的指导、协调和监督，推动各级地方各部门制定完善政府法律顾问工作规则及相关配套制度。 

（二）完善政府法律顾问选聘制度的构想。各地在既有政府法律顾问选聘制度的基础上，基于长效和实际，可探索实践以下三方面工作：

1、建立法律专家库，发挥人才储备效应。根据人员专业领域和政府需求建立法律专家库，将更多青年律师、法律专家纳入专家库，继而从专家库成员中选聘政府法律顾问，充分发挥法律顾问的专业作用。同时，实现信息共享、法律专家库人才共享，通过对专家库的管理，为政府法律顾问提供充足的人才保障。　

2、强化载体创新，拓宽遴选渠道。积极推动司法行政机关、律师事务所与政府及其部门以及其他行业组织建立沟通合作机制，通过组织架构创新等形式，建立紧密合作关系，形成工作合力，拓宽遴选渠道和途径。

3、选聘纳入政府采购项目，激发政府法律顾问队伍的活力。只依赖司法行政机关推荐政府法律顾问人选的招聘方式范围太狭窄，并且这种遴选方式无法提供平等的政府法律顾问资格竞争的模式。以政府购买方式进行选聘，将政府法律顾问的选聘纳入政府采购范围，让真正符合条件的优秀律师为政府提供专业的法律服务。 

（三）完善政府法律顾问“提前参与”制度。各级政府及其行政机关应当积极转变观念，明确政府法律顾问的职能定位，在重大行政决策的论证阶段和重大项目的洽谈阶段，邀请政府法律顾问提前参与。将法律顾问参与政府重大决策、重大项目、重大立法等实际情况纳入依法行政考评中，倒逼各级政府及部门落实相关制度。同时各部门加强互相协作，并在政府法律顾问履行法律服务职能时，根据需要提供配合和行政协助，政府法律顾问可以及时获得有关部门的配合和协助，更好地发挥法律顾问的前置审核作用。避免政府法律顾问“提前参与”制度有名无实，政府法律顾问“顾而不问”的尴尬。 

（四）完善政府法律顾问管理机制。 

1、完善政府法律顾问薪酬支付机制。完善政府法律顾问工作规则，制定或修订政府法律服务费用支付办法，明确支付标准。切实保障政府法律顾问专项经费专款专用实用。

2、完善政府法律顾问考评奖惩机制。完善政府法律顾问工作的量化考评机制，数量方面重点考核提供法律意见的次数、列席政府部门活动的次数、修订规范性文件及审查合同协议的次数、参与谈判调解的次数、开展法制宣传教育活动的次数等。质量方面重点考核涉及工作的针对性、及时性和有效性等。根据考评结果，确定对政府法律顾问的奖惩措施。

3、完善政府法律顾问动态调整机制。结合定量、定性考核标准，优胜劣汰，在有偿服务模式下，动态调整政府法律顾问组成人员，不断提高政府顾问队伍的综合素质和服务能力，为服务法治政府建设提供一支素质较高、结构优化、互为补充的法律服务队伍。