调研情况：

党的十九大报告提出，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。习近平总书记多次强调，农村集体产权制度改革是对农村生产关系的进一步调整和完善，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

问题分析：

从我省的试点推进情况来看，目前农村集体产权制度改革还存在以下问题：

一是集体经济组织活力释放不充分。与家庭联产承包责任制改革后迅速激发了农民的生产积极性相比，目前集体经济组织法人主体和市场主体作用不突出，“市场主体”难言完整性，绝大多数集体经济组织与村委会“村社不分”，没有建立完善的内部治理机制和独立的财务核算制度，导致集体经济组织承担了大量的社会公共事务又不能对集体资产行使充分完整的所有权，极大地束缚了集体经济组织的发展活力，影响改革实际成效。

二是集体资产股权权能不完整。农村集体产权制度改革关键要赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对集体资产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承的六项权能（十八届三中全会决定提出）。以南京为例，全市691个村（社区）中有687个村社完成了集体资产量化折股到人、按股分红，有583个村明确了“户内继承”， 280个村明确了有偿退出。集体经济组织成员对集体资产的占有和收益分配权已基本明确，但有偿退出、抵押、担保、继承等其他权能均存在诸多限制且无实例。而在江苏省内，目前只有南京市、苏州市吴中区在继承权和有偿退出作了一定探索，其他地区仅仅是明确了占有和收益分配两项权能，另外四项权能基本不涉及。

三是发展集体经济动力不足。按照中央确定的农村集体产权制度改革“确权、赋能、搞活”的改革思路，管好用好集体资产、发展集体经济才是本次改革的根本目的。只有集体经济发展了，才能保障农民财产权益、提升农村基本公共服务水平、增强基层党组织的凝聚力。但就目前的改革情况看，多数地区以成立集体经济组织为完成改革标准，未充分认识到“发展集体经济才是改革要义所在”，在经营管理集体资产、开发利用集体资源、发展集体经济上改革举措不多，缺乏激发干部、能人带领集体经济做大做强的制度设计，未能有效激发集体经济发展内生动力。

四是改革配套政策滞后。修改后的民法典赋予了集体经济组织“特别法人”主体地位，但没有相应的法律政策保障其“特”在哪里。以税收政策为例，集体经济组织被视为普通的企业主体，综合税率达到30%左右。对于明显弱于其他工商主体的集体经济组织，缺少必要的政策支撑。

具体建议：

针对以上问题，提出建议如下：

一是进一步完善“特别法人”相关法律制度。在国家层面上加强顶层设计，进一步完善集体经济组织“特别法人”的相关法律制度，明确集体经济组织的内部结构、治理机制、权利和义务。制订符合集体经济组织现阶段发展要求的扶持政策，如尽快明确集体土地同等入市、同地同价的操作路径，适当给予集体经济组织优惠税率，保护和扶持集体经济组织发展。各地应当将集体经济组织作为新型农业经营主体之一，在地方权限内给予与龙头企业、合作社、家庭农场同样的政策扶持。

二是进一步推进实质性的改革举措。完成清产核资，将集体资产量化到人，成立集体经济组织不是改革的结束，而是深化集体产权制度改革的开始。应进一步探索集体经济组织的运行模式，特别是要在村社分社改革、有偿退出、抵押和担保等改革方面做出具有实际意义的探索和实践，使得集体经济组织真正成为能够管理、运营集体资产的市场主体，使农民能够拥有完整的、成色更足的集体资产权利。

三是积极探索集体经济的有效实现模式。集体产权制度改革能否实现“四梁八柱”的改革意义，取决于能否更有效地发展集体经济。目前，农户参与经营的积极性已充分调动，但集体统一经营的功能发挥得不够。应当将发展集体经济作为此次改革的重要内容统筹推进，按照《中国共产党农村工作条例》，明确基层党组织在发展集体经济中的责任，建立村集体经济发展与领头人报酬待遇增长挂钩机制，提升党组织带头人发展集体经济积极性、主动性，不断探索集体所有、股份合作经营的新机制、新模式，实现从“富民强村”到“强村富民”思路的转变。

四是全力深化农村改革创新。用足用好土地出让收入优先支持乡村振兴等惠农政策，强化农村改革成果集成运用，为乡村振兴提供制度供给。巩固和完善农村承包地“三权分置”制度，规范流转交易行为，推进适度规模经营。加快推进武进区等6个国家农村宅基地制度改革试点，积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作。在拓展集体资产股份权能、“政经分开”、镇级集体资产管理与产权改革等方面大胆探索，推动农村集体产权制度改革向纵深发展。利用好我省涉农高校、科研院所众多的优势，完善农业科技创新和成果转化机制，推动农科教、产学研紧密结合。突出抓好家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体培育，引导抱团发展，把小农户带入现代农业发展轨道。落实部省共建协议，探索率先基本实现农业农村现代化有效路径。