调研情况：

中共二十大报告提出，“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”。城市更新不仅为补齐城市服务设施短板、优化城市功能结构、提高城市承载能力提供了难得的历史机遇，而且对于释放土地价值、增加有效投资、拉动内需增长、推进经济循环都具有重要作用。

问题分析：

从全国来看，深圳、广州、上海等城市最早遇到城市发展的空间瓶颈，最早开展了城市更新方面的探索，制定出台了城市更新的地方性法规或其他规范性文件，进行了卓有成效的城市更新实践。我省在规划编制管理、低效用地再开发、老旧小区改造、工业用地提质增效和混合复合立体高效配置等方面也已出台了扶持政策，南京、苏州等城市也依法依规开展了城市更新试点工作，取得一定成效，但与国内先进城市相比存在明显滞后，主要存在以下问题：

一是城市更新的制度供给严重不足。当前既有的法规政策、标准规范体系主要是为城市扩张发展设计的，难以适应和满足城市更新时代的新要求，对土地的收回和二次开发、协调产权人、存量空间设计等缺乏经验。

二是没有发挥市场在资源配置中的决定性作用。实践中由于缺乏配套的政策与机制，经济利益回报有限且存在不确定性，导致市场主体对于城市更新项目热情不高，原土地权利人主动更新的意愿不强。城市更新领域的市场建设滞后，缺乏公开透明的市场环境和公平竞争的市场思维。

三是保护与开发的矛盾难以统筹兼顾。城市更新地区往往有许多具有历史文化价值的街区和建筑。在城市更新过程中应当尊重历史与文化，避免大拆大建，但往往与市场需求、经济效益回报等存在一定矛盾。

四是复杂的产权问题处置面临现实困难。城市更新涉及权属利益关系的调整，待更新用地多分散在各土地使用权人手中，权利关系较为复杂，不同产权主体之间很难达成一致意见，导致城市更新工作举步维艰。另外，城市更新中还会遇到很多难以处理的历史遗留问题，进一步加大了产权问题处置难度。

具体建议：

一是坚持系统思维，强化规划引领。城市更新工作，必须坚持系统思维，从城市整体谋划推进，不计较单个项目的资金平衡，而是追求城市更新的整体平衡和长期平衡。坚持系统思维，就要坚持规划引领。结合国土空间规划体系的建构，在国土空间总体规划和详细规划中划定城市更新单元、明确城市更新单元规划要求，统领城市更新工作有序开展。总体规划中合理确定城市更新的目标、策略和范围，分类型划定城市更新单元；详细规划深化城市更新单元规划，明确产业发展、功能提升、设施完善、历史文化保护、生态修复等要求，作为管理城市更新活动的法定依据。

二是发挥市场作用，创新运作模式。综合运用政府征收、协商收购、第三方合作、产权人自行改造等多种更新模式。另外，为充分发挥市场作用，可探索产权退出和后期开发脱钩、补偿金额和规划用地功能脱钩，建立独立的土地产权退出市场，形成不同更新地块间产权人的竞争关系，以降低产权退出成本。

三是鼓励改革创新，提高政策灵活性。支持复合利用。在符合区域发展导向和相关规划要求的前提下，适度提高用地性质兼容类型和兼容比例弹性，鼓励公共性设施合理复合、集约设置。灵活供地方式。在符合规划的条件下，对相关项目允许自行改造，按照协议方式出让。涉及历史建筑和工业遗存保护、改善民生的重大项目或资金难以平衡的项目，可采取带方案公开出让。制定奖励政策。对主动增加公共服务设施、绿地或其他公共空间的，给予一定奖励。优化营商环境。简化行政审批、管理程序，提高各类主体参与城市更新的积极性。

四是促进多元参与，合理分配利益。城市更新工作可以由政府作为主体，也可以由土地权属人、市场投资者等作为主体，或形成公私联合体。政府重点负责政策制定、规划引导、秩序监管，重在保障城市长远利益、整体利益、公共利益。在城市更新中，要尊重和保障土地权利人、市场投资者、相关群众的权益，建立利益共享机制，让群众共享城市更新发展成果。同时，要注重城市更新的资源盘活效益与公益性事业投入的资金平衡，探索以城市更新反哺公益性事业的机制。