调研情况：
我省城市更新中社会资本参与现状
2022年3月，省委、省政府办公厅印发《关于实施城市更新行动的指导意见》，提出引导金融资本、社会力量参与城市更新。总体来看，我省城市更新中的社会资本[1]参与特征如下：
一是从参与形式看，社会资本独立统筹项目较少，多与地方政府、属地平台公司合作，并集中在施工、运营环节。我省当前城市更新项目大多由政府主导，市、区两级国有平台公司统筹实施并发挥托底作用。除却自身即为产权人的情况，社会资本独立统筹更新项目的情况较少，且多集中在项目的施工、运营环节，对片区更新的全过程深度参与很少。
二是从项目类型看，主要集中于能产生空间增量收益或形成经营性资产的项目。南京、苏州等地反馈社会资本对低效产业用地更新项目，尤其是工业用地通过“变性增量”转型为新型产业用地或商业用地的介入度较高，这些项目产权结构较单一、无需配套大量公共设施，收益率较好，对社会资本吸引力较大。此外，在市政基础设施改造提升，如停车场充电桩安装及运营等领域，社会资本也有不同程度参与。老旧住区宜居改善等公益性较强的项目社会资本参与度低。
三是从地域特征看，主要集中在经济活力强、建设增量空间有限的苏南中心城区。从企业反馈信息看，社会资本更热衷投身于南京、苏州、无锡等已深度进入城镇化中后期的经济发达城市中心区。一方面与当地政府能够在土地出让、既有建筑使用功能转换、项目审批流程简化、税费减免与融资支持等方面先行探索出台扶持激励政策有关；另一方面也与这些城市经济活力强、财政较为稳健、城市更新项目预期收益稳定有关。
问题分析：
（一）投入产出平衡难带来的参与意愿低
城市更新项目资金投入多、回报周期长、限制条件多、不确定性高，经过多年“旧改”“棚改”后，当前老城区待更新区域多为“难啃的骨头”。以南京秦淮区为例，辖区内全国重点文保单位占全市21%，历史文化街区占全市2/3，但同时超期服役的老旧小区和棚户区数量达751处，未成套化房屋达1.5万户，待更新的老旧楼宇近百栋，更新地块夹杂老旧住区宜居改善、历史文化保护传承等多重需求，需协调多方利益。此类项目中土地一二级联动未放开、获得相应资产权证难等因素制约着社会资本深度介入。低效产业用地更新方面，社会资本虽有介入意愿，也存在着土地混合利用、设施配套比例、产权分割转让等资产盘活政策灵活性不足等问题。
此外，更新中的契税减免由于未在《契税法》中明确规定，实操中难落地；产生的土地出让金补缴、土地增值税缴纳等，进一步增大了资金压力，限制了项目投入产出的整体平衡。
（二）既有规程不适配带来的更新实施难
现行土地供应和规划建设管理的审批流程和标准规范，大多面向增量开发和新建建筑，不适应城市更新项目的实施需要。更新项目普遍需要多次规划和方案优化调整，现行串联式审批流程，时间长、事项繁复，审批效率较低，加重了社会资本的时间和资金沉淀成本。此外，部分项目存在国有建设用地和集体建设用地交错的情况，用地权属的置换和空间边界的调整依据不足。受限于场地和周边条件，更新项目往往难以满足既有规范对相关配套设施和基础设施建设、日照、间距、消防、绿地率等方面要求，在标准规范执行上面临困难和风险。
（三）公开信息碎片化带来的参与渠道少
在城镇化进程减速换挡、核心城市建设用地日趋紧张的背景叠加下，通过城市更新参与本轮城市建设是市场现实之选，但社会资本难以及时全面了解更新资源和投资标的信息，获取的信息较为碎片化。据苏州市房地产协会的调查，近九成企业反馈需要城市更新项目中基础信息调查的咨询与支持服务。公开信息渠道的缺失，不利于资源对接整合、资产定价，背后则是地方政府对于更新底数不够清晰和统筹平台的缺失。
（四）地方政府和部门对于社会资本参与存在顾虑
城市更新项目涉及民生事项多，不少地方政府和部门对于社会资本，尤其是追求快周转的民营资本深度参与存在风险顾虑。同时，部分社会资本抗风险能力弱、项目运作不规范、低价中标却难以保障质量，也会给项目实施造成负面影响。大型更新项目如果以社会资本主导进行多个更新环节联动，投入与收益的合理测算与界定、联动招标的组织与审查都面临更高的合规性风险。
调研还发现，多数城市更新的主要操盘方——政府和属地国企平台，缺乏城市更新专业人才，在现有知识储备、管理和操作经验等方面难以适应当前复杂的工作局面和要求，难以与社会资本开展有效对话，也难以从推动实施的角度进行因地制宜的合理裁量。
具体建议：
一、支持地方实践创新，建立综合平衡机制
鼓励以长期运营收入平衡更新改造投入，建立“权-责-利”协同机制，引导社会资本深度参与城市更新。
针对不同项目类型，优化土地供应方式。对成片更新的地块，可以带条件招拍挂、定向挂牌、带建筑物挂牌等方式供地，支持以项目自身后续开发的市场化收益作为还款资金来源。对保留建筑多的地块，可灵活采用划拨、协议出让、带方案挂牌等方式供地。加大对更新和新建项目统筹力度，提升综合收益能力。涉及老旧小区改造、历史风貌保护和重点产业区域调整转型的，可“肥瘦搭配”项目组合，也可采取建筑容积率异地补偿等方法。完善盘活存量资产相关政策，逐步由“土地开发出让”转向“城市运营竞拍”，提高更新动力。针对历史遗留的无证建筑、各类公房、征收后保留建筑，鼓励各地研究制定产权确认、资产权证办理等政策。针对低效产业用地类，鼓励土地用途混合利用和建筑复合利用，提高对新产业、新业态的承载能力，适当放宽分割转让、用途转换限制。加大专项资金、税费、投融资等扶持力度。允许更新项目在补缴土地出让金、土地增值税时综合公共要素贡献、土地获得成本等因素进行一定抵扣，减轻项目资金压力。
二、优化政策标准体系，保障项目推进实施
鼓励各地深化研究城市更新项目审批过程中普遍遇到的土地整理、规划调整、方案审查、施工许可、消防审验、不动产登记等典型问题，形成制度性经验。构建更加适应城市更新的技术标准体系，支持各地加强对既有建筑修缮和更新项目中设施配套、消防、日照、建筑间距与退让、绿地率指标、建筑密度指标、市政管线布设等针对性研究，出台专门技术导则。对确实难以满足现行技术规范的老旧小区、历史地段、风貌建筑改造类项目，允许在保障安全及消防、日照等条件“优化不恶化”前提下，适度放宽相应技术指标限制。
三、厘清存量空间资源，建立信息公开渠道
结合城市更新体检，厘清存量空间资源。围绕拟开展的城市更新项目，明晰政府诉求、依法分阶段公布土地、建筑物、历史文化遗存、相关行政许可等信息，为社会资本公开获得城市更新信息提供渠道。有条件的城市可建立城市更新信息系统，提升城市更新工作的数字化管理水平。积极发挥第三方机构作用，开展城市更新项目信息调查、法律支持、税收支持等咨询服务。
四、探索多元参与路径，推动政企务实合作
建立“白名单”制度，通过“红绿灯”的同步设置，动态筛选和引导大型社会资本进入城市更新；鼓励在地性强的小微资本参与能形成经营性资产的更新项目，在政企合作和博弈中形成共同投入、共同收益的理想局面。扬州仁丰里历史街区保护更新，探索形成街道搭台共建“小巷经济共同体”的做法，值得总结推广。加强政府和国资平台的城市更新人才队伍建设，形成一支能与社会资本合作的“城市更新一级市场”操盘队伍，实现全过程有效统筹和整体把控。