调研情况：

随着我省老龄化程度不断提升，独居和空巢老人、失能失智老人不断增加，伴随失独家庭养老困局，传统子女监护家庭功能减弱；同时，解决心智障碍人士等特殊人群的二代人的养老，也成为解决民生的关注问题。目前从各地看，因为没有事先指定监护人，导致自己在失去行为能力时，出现“争夺监护人”甚至“争抢财产”的案例已经屡见不鲜，这些都严重损害了被监护人的合法权益。

《中华人民共和国民法典》自 2021 年 1 月 1 日起施行。 其中，第三十三条规定，具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。民众将该法条称之为“意定监护”制度，意定监护的相关条款赋予了老年人自主确定自己监护人的权利。但是，在意定监护的实践过程中，仍有很多老人或心智障碍人士因各方面的原因，找不到可以担任意定监护人的自然人，另一方面自然人存在“死亡”、“健康”风险，进而由一个社会组织担任“意定监护人”的需求正在逐渐增加。

问题分析：

相对于客观存在的大量监护需求，江苏的社会监护人组织还是相对较少，无法满足日益增长的监护需求。目前已经成立的社会监护组织，在人员、场地、资金、业务等方面则非常薄弱。

更大的问题是，目前意定监护制度的配套制度建设比较滞后。虽然，《中华人民共和国民法典》第三十三条的规定，为法人单位成为老年人的意定监护人，承担监护责任提供了法律依据。但是，《民法典》规定，对于非近亲属的人或者组织愿意担任未成年人、成年人监护人的，须经被监护人住所地的社区居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。而民政部门、居（村）委会也有权指定监护，但目前没有相关实施细则指导民政部门、居（村）委会如何指定监护。又比如，针对社区存在的已经丧失民事行为能力且无监护人或寻找不到监护人的居民，根据规定，民政部门、居（村）委会需要承担监护监督、临时监护、国家托底监护职责，但社区工作事务本身已经十分繁重，它们一般会将此类监护事务转介给专业社会监护组织减轻社区压力，不过目前没有相关法律法规指导民政部门、居（村）委会如何监督和转介。再比如，如果意定监护人的权利过大，在监护服务过程中存在侵占被监护人财产的可能性，如何切实保障老人能享受到良好的监护服务，并妥善使用自己的财产而不受侵害，是一个难题。

具体建议：

1、加大对社会监护人组织的培育支持，通过提供场地、资金、 注册、配套服务等扶持，推动成立更多的社会监护人组织， 满足人民群众日益增长的监护需求。

2、鼓励现有的相关社会组织（如残障服务机构、临终关怀组织、心智障碍人士服务机构等）在业务范围中增加“社会监护”职能。在试点阶段，民政部门可以优先鼓励口碑好的社会组织进行实践操作。

3、鼓励现有的社会组织、基金会或自然人（如律师、社工）发起成立专业性的“社会监护人组织”，由专业的人干专业的事，民政部门应提供支持方便该类社会组织登记，相关部门应主动担任业务主管单位（如民政局、残联等）。

4、社会组织的监护服务与被监护人财产监管应分离，由第三方（如公证机构、基金会、信托机构等）进行监管。被监护人死亡后的财产与“社会监护人组织”提供的监护服务不挂勾，可定点向第三方慈善机构（如基金会等）进行死后捐赠，生前意定监护协议、身后捐赠文书均须以公证方式作出。

5、鼓励民政部门、居（村）委会、基金会、有资质的社会组织等机构承担监护监督职能，更好地监督“社会监护人组织”的服务，形成“铁三角”的监护服务体系。制定民政、居（村）委会监督监护、指定监护、转介监护事务的指引、操作指南，使民政、居（村）委会更好地承担国家托底监护职责，实现最大程度上的监护制度补充。

6、加快地方立法。选择一两个设区市先行先试，以地方立法的方式，加快探索制定相关法规和条列，试行成熟时逐步推广至全省。