调研情况：

“十三五”时期，江苏省加快地下综合管廊建设进度，截至目前全省已建成投运的地下综合管廊约260公里。继续推进地下综合管廊建设是丰富城市“承载度”的重要方式。但通过基层调研发现，地下综合管廊建设面临四方面困难问题。

问题分析：

一是法律法规支撑不足，地下综合管廊建设和运营缺乏“硬约束”。虽然《城市地下管线管理条例》已列入国务院法制办的立法计划，但具体出台时间未定。目前地下综合管廊建设和规划审批主要依据是《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号，以下简称61号《指导意见》）、《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838）、《城市工程管线综合规划规范》（GB50289），但《意见》和技术规范都未上升至法律法规层面，特别是没有专门的地下空间法对管线入廊、成本分摊、费用收取等进行约束，基层在审批过程中经常面临实施主体不明确、强制入廊力度不够、运营管理无序等诸多问题。

二是地下综合管廊建设和运营成本高，地方财政难以持续“硬投入”。根据住建部《城市综合管廊工程投资估算指标》，综合管廊项目建设成本为每公里0.5亿元-1.7亿元，如果城市主城区地下综合管廊采用三舱模式建设，平均造价1.4亿元/公里，较传统埋设方式高2-3倍，目前投资主体主要以政府全额出资或政府与管线单位联合投资为主。如南京市秦淮大道综合管廊及沿线地下空间项目仅土建项目总预算就高达4.4亿元，资金来源为地方土地出让权益，出资比例100%，地方财政压力较大。

三是地下综合管廊建设投融资支持政策力度不足，社会资本不愿“硬参与”。虽然61号《意见》提出鼓励金融机构加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，但由于地下综合管廊项目投资回报率低，回收周期长，现有的贷款和发债等融资方式成功率低，难以激发社会资本参与积极性。如常州市天宁区大明路和新堂路地下综合管廊项目总投资5.4亿元，采用PPP模式投资建设，由该公司承担100%的建设费用，区政府按照5%的年利率分15年支付，本息合计7.8亿元，每年以等额本息的形式支付0.51亿元。即使管线单位全部入驻，预计15年总收益1500余万元，远少于建设本息支出。

四是收费难和入廊难问题并存，地下综合管廊项目难以形成投资收益“优循环”。虽然我省一些城市都出台文件明确了管线入廊费和日常维护费标准，但管线权属单位考虑到入廊费、日常维护费等在短期内增加运营成本等原因，一般不愿意将管线入廊，导致管线入廊率不高，部分建成管廊尚未运营，部分入廊管线未缴纳相关费用。这一困境不仅造成地下综合管廊资源未能得到有效利用，也导致管廊运营主体未能获得预期入廊收费，进一步影响各管廊建设主体积极性。根据测算，管线直埋敷设成本（不含道路挖掘修复费用及管材费用）约为现行管廊收费标准的10%，由于入廊费、日常维护费为非行政事业性收费，不属于政府定价范围，由供需双方按市场化原则协商，导致收费标准难以确定。

具体建议：

一是加快城市地下综合管廊立法。只有在法律法规上明确地下综合管廊规划、建设、运营管理等方面要求，界定相关单位的权利、责任和义务等，才能更好更快地推进城市地下综合管廊建设。建议我省要对规划编制实施、建设资金保障、管线入廊、有偿使用与运行维护管理作出强制性规定，为各地理顺管理体制、健全管理制度、加快建设发展与运行维护提供法制保障。

二是强化资金和政策支持。建议我省财政设立专项资金，适当放宽中央预算内资金、专项债申报条件。鼓励外资和民营资本与政府联合设立有关综合管廊建设的产业投资基金，提高PPP模式在综合管廊投融资体制改革中的可行性和实用性。鼓励国家财政及税务部门为地下综合管廊PPP项目提供相关的税收优惠政策。

三是建立强制入廊制度及收费标准。我省职能部门要对建设资金的分担、产权有偿使用等关键问题做出明确规定，保障入廊单位的权益，提高电信运营商、国网电力等央企及其分公司和地方企业入廊积极性。合理平衡政府投入与企业负担、直埋成本与入廊收费的关系，动态管理有偿使用收费标准。