调研情况：

近年来，建设工程施工中个人挂靠、借用建筑单位施工资质等现象越来越多，在工程款的结算中出现实际施工人的诉讼也越来越多，继而带来最终工程款到底付给谁？谁有义务向发包人开具发票？产生了很大争议（到底是作为合同相对方的挂靠、借用单位向发包人开具，还是由施工的实际施工人本人向发包方开具）。

问题分析：

最大的问题在于：挂靠或借用单位因涉及多起诉讼、欠付巨额税款、资金链断裂等各种问题导致停止经营、或进入破产程序等致使无法向发包人开具发票，而实际施工人向工程所在地的税务机关申请代开又无法确定以何种方式向其征税而导致其个人无法向发包人开具发票，特别是与国资单位通过招投标签订的施工合同中，通常会约定付款前施工方需向发包方提供合法有效的发票，否则发包方有权拒付工程款。一旦某工程在施工过程中因其挂靠单位或实际施工人涉诉，直接导致发包方的应付工程款被法院协助停止支付，在此情况下，挂靠单位或实际施工人亦会因款项归属问题导致不积极处理发票开具事宜。目前在无锡地区已经产生多起该类情况。

在原国地税合并以前，很多省的地方税务局（如江苏、重庆等）都发过文件，对于实际施工人个人向税务机关申请开具工程款发票如何征收所得税是有规定的，但国地税合并以后，未对前述情况作出新的规定，而现国税又不执行原地税的文件，直接导致了开票僵局、付款僵局，甚至于在通过法院诉讼、法院判决实际施工人开票的情况下，个人向税务机关申请代开亦无法开票的现象。

在这种情况下，一方面会产生对应纳税人的税源流失，另一方面发包方付款因无相应的发票而产生财务合规问题，同时还会因合同约定先开票后付款而发生到期工程款因发票最终无法开具而不能支付。

具体建议：

一、完善法律法规。因税务系统是中央直辖，很多的法律法规、操作规程均无法由地方直接进行规定，建议区税务局提请国家税务总局充分关注到目前在建设工程领域开票和征税存在的问题，针对此类问题统一完善并出具相应的规定，明确在发生借用资质、挂靠、违法转包、分包而出现实际施工人的情况之下，建设工程的开票义务人是谁？如果涉及到开票义务人是实际施工人个人的以何种征税方式对其征收所得税？

二、善用核定征收。在现行法律法规未进一步完善之前，国家税务总局2018年《建筑安装业个人所得税征收管理暂行办法》对于实际施工人个人向税务机关申请开具工程款发票如何征收所得税是有规定的，且对于个人未设立会计账簿或者不能准确、完整地进行会计核算的单位和个人，县级以上（含县级）税务机关应当制定具体的核定办法以核定其应纳税所得额或应纳税额，这既是法律赋予税务机关的权利、同时亦是征税的法定义务，税务机关不能以某些纳税人可能因核定而少缴税这种极少数的情况出现而一刀切、拒绝进行核定，这无异于“因噎废食”。