调研情况：

目前中国养老问题突出，老年人口照料需求缺口较大将成为今后我国长期面临的严峻挑战。《中国老龄化研究报告2022》中指出，目前我国的老年人口规模庞大，老龄化速度快，高龄化、空巢化问题日益突出，老年抚养比大幅上升，民众养老负担加重，许多人“未富先老”成为养老困难的主要原因。2022 年《政府工作报告》中指出：“积极应对人口老龄化，优化城乡养老服务供给，推动老龄事业和产业高质量发展”，应对人口老龄化已上升为国家战略。而在此背景下，我国的养老金融体系亟待发展完善，与之对应的相关养老保险、养老基础设施建设也差强人意。党的二十大报告中指出：“完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。……建立长期护理保险制度，积极发展商业医疗保险。加快完善全国统一的社会保险公共服务平台。”养老和养老制度体系的完善尤其是长期护理保险成为社会保障和医疗领域的焦点话题，也成为国家关注的重点问题。

长期护理保险（Long term care insurance），被称为社保“第六险”，主要是为被保险人在丧失日常生活能力、年老患病或身故时，侧重于提供护理保障和经济补偿的制度安排，属于健康保险范畴，标的物为个体的身体健康状况。长期护理险保障主要是支付老人的日常照顾费用，或者由于疾病或伤残引起的日常照顾费用，一般分为家庭照料和机构照料。长护险与医疗险的区别在于，医疗险主要保障医疗治疗所需要的费用，而长期护理险主要用于保障一般生活照料所支付的费用，一般不包含医疗介入。

我国长期护理保险试点开始于2016年，主要针对重度失能人员提供照料；2020年，中国长期护理保险也开始为老人提供照料，同年9月，经国务院同意，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，长期护理保险试点城市增至49个，可为日后在长护险全国范围内的推广提供宝贵经验和参考。

问题分析：

（一）资金调度困难

该问题主要体现在公共养老金虽占比高但统筹层次低、替代率低，私人养老金占比低、覆盖率低，市场主体参与意愿不足，养老金区域和城乡差距拉大，区域养老金收不抵支等方面。养老金的资金调度困难很大程度上影响了国家及各地区养老金融体系的正常运转，养老保险、养老长期护理等推行受阻。

（二）利益驱动导向

养老护理的缺口使得许多机构发现可乘之机，一批不具备养老护理资质、以盈利为导向的机构闯入市场，扰乱养老护理市场秩序，不但不能真正缓解养老服务需求，还会加剧服务双方的矛盾。

（三）项目服务设置不当的问题

目前的评估体系在对需照护的老人进行评级时评估等级偏医学，并不能对实际服务计划提供指导，失能等级评估与护理计划分离，使得两者不相匹配；在服务项目上也存在服务内容重叠、康复类项目不突出、现有服务项目与需求不匹配等问题。

（四）护理人员不足

执业护士、护师, 或参加养老护理员、医疗照护、健康照护等职业培训并考核合格的人员均属于长护险项目的护理人员。目前服务对象的增加速度大于护理人员持证培训的速度，使得现有护理人员工作量加大、服务人员缺口增大，养老护理机构仍存在使用非专业养老护理人员的现象。护理人员培训时间长、资格证考核严格、社会培训机构虚假宣传等影响多数人对于该行业的判断，加之目前社会范围内对于养老护理行业存在刻板印象及偏见，认为是“低下的、不稳定的、女性才干的活”，阻止了许多人加入的脚步。

（五）护理人员职业素养欠缺

养老护理人员工作内容应包括医疗护理、康复护理、生活护理三个大类和各类下子分类共数十个项目，其中有半数项目需要一定的职业培训与考核，而许多非专业护理人员由于没有进行过严格的培训及考核，仅以获得报酬为目标，在临床护理服务方面素养较低，甚至在服务过程中与老人发生冲突，拉低整体护理人员职业素养水平。

具体建议：

（一）鼓励养老金融发展，加速市场资金流动

建立独立于医保制度的护理保险制度，在前期可利用政策优惠等方式提升市场主体的加入意愿；探索建立商业长护险，发挥具有资质的商业保险机构等各类社会力量的作用，引入市场参与，加速资金流动，同时使得商业长护险与长护险形成互补；进一步缩小城镇和区域的养老差距，保证最基本的养老护理需求。

（二）规范责任机构，促进通力协作

政府相关部门对长护险形成配套文件, 建立配套体系。文件可以包括实施细则 、评估管理 、评估费用补贴 、服务规程、服务机构管理、服务清单、结算办法等；围绕长护险试点政策落地和养老服务体系建设，各地区相关部门陆续出台管理办法、发展规划等文件，包括对于养老服务人员的资质要求、工作要求、薪资权益保障等；明确各环节机构责任，做好部门的监督管理工作，促进各部门间的责任监管形成通路，规范机构责任，促进各部门通力协作。

（三）优化养老评估体系，完善服务项目设置

对于原有的养老评估体系进行补充完善，不仅强调医学方面的等级评估，同时加入生活自理能力等级评估，使评估结果能够为后续的服务计划设定提供指导；调整服务项目内容重叠的问题，对康复类项目进行适当突出，对其余护理服务项目进行重新研究归类，统一各类项目表格内容，完善服务项目的设置。

（四）提高护理员待遇，保障基本权益

将医疗护理、康复护理、生活护理三种不同的服务类目分离，对于不同的护理服务类别提供正面、负面清单，将高风险、专业性强的护理服务归类为不适宜居家护理的项目，在定点医疗机构进行，从而明确护理员的护理工作范围，保证双方的权益。在薪资、劳动合同、商业保险、工作时间等方面进行相对的优化，保障养老护理员的权益，提升护理员工作满意度。可以通过各级各类媒体进一步加大政策宣传，坚持正确导向，为养老从业者建立良好的社会氛围，改善对养老护理行业的刻板偏见，从而鼓励劳动者从事养老护理工作。

（五）加强人员素养考核，建立职业培训体系

暂不具备医疗资质的养老服务机构可以与专业护理机构开展合作，对于机构中暂未通过考核取得资格的护理人员进行合作培训；相关部门或各机构可以建立考核体系，定期对于护理人员进行职业知识、技能考核等方面的考核，以保证护理人员的职业素养合格。可以在中等专业学校或高职院校设立养老护理专业，扩大年轻人的就业选择的同时为养老护理行业输送具有专业一贯性的年轻人才。结合鼓励养老服务业发展的相关政策，可以建立从学校到社会相联系的培训体系，为社会人员加入养老护理行业提供相对良好的职业培训。