调研情况：

以盱眙县统计数据为例：全县无症状、轻症居家自我照护占83%，在村卫生室接受治疗占8%，在镇街卫生院接受治疗占5%，在县级医院接受救治占4%，基层医疗机构住院人数占总人数的1/3，极大的缓解了二级以上医院的住院压力，同时在重点人群服务、药品应急储备、分类诊疗服务、疫苗接种免疫屏障等方面贡献了基层卫生机构的力量，彰显了基层医疗机构应有的担当。 

问题分析：

一是基层医疗机构发展前景堪忧。近年来，随着新型城镇化进程的加快，大量乡镇人口向城市聚集，基层卫生院服务人口减少导致医疗服务总量下降，同时，随着就医习惯的改变，加之卫生院设备老化、医务人员流失，部分业务严重萎缩，大部分卫生院依靠公共卫生资金和基药的财政补助为主要收入来源，医疗服务收入占比逐渐减小。而基本公卫人均补助金额仍保持既往增长幅度，基药补助近10年未增加，加之人员工资、三项补贴、五险一金等大幅增加，使得医疗机构生存和运营较为困难，医疗服务的开展进入了非良性循环的状态。 

二是基层医务人员流失严重，村医后继无人。基层医疗卫生机构由于区位、环境和待遇问题，普遍存在人员招不满，招来留不住的问题，苏北地区更为明显，部分如临床医学、影像医学等紧缺性岗位基本无人报名。另外乡村医生正面临数量不足，结构不合理，青黄不接，后继无人的局面，大多数乡镇有1/3-1/2的村医已退休，但因无人接替，只能返聘勉强维持。 

三是基层医疗机构发展空间动力不足。新医改政策的推进，药品耗材逐步取消加成，使得主要依靠药品和耗材收入的基础卫生院收入锐减。同时医保全时段、高科技、信息化智能监管，相对复杂的结算方法，严格的处罚制度，而基层在人才方面存在的问题导致基层卫生机构在强大的、规范的医保监管面前频频失手，业务发展放不开手脚。另外，差异化的基本药物管控制度使得乡镇卫生院可供选择的药品种类和数量收到了很大限制，同时，普遍存在基层常用药因利润低等因素平台购买后不送不生产情况。且由于品种不全，加之城乡医保包销比例差距不大，双向转诊重复收取门槛费等，患者从上级往下级医院转诊的后续医疗服务难以保障，双向转诊比较困难。 

四是信息化程度低，设备短缺。医疗卫生机构之间数据共享和利用不通畅，智能导诊、在线诊疗、在线咨询等服务不够精准。人工智能、云计算等信息技术在传染病防控监测预警、药品供应服务等领域介入不深入。部分设备老化严重，新设备紧缺，这些也都制约了医院发展。 

具体建议：

基层医疗卫生机构作为服务农村疾病患者的主阵地，为了实现小病不出村，常见病不出乡镇的分级诊疗目标，加强基层医疗卫生机构服务能力，推动良性发展，建议如下： 

一是加强人才培养，提升基层医疗机构的服务能力。 人才是第一生产力，基层医疗机构需要有技术、有能力、有情怀的医护人员。加大对基层医疗机构医护人员的定向培养力度，延长服务年限。加大省市医护人员下沉基层指导工作提高基层工作水平的力度。探索基层医疗卫生机构人员编制性质从“差额”向“全额”转变，增发乡镇补贴，对基层医疗卫生机构人员经费实行兜底保障，逐步解决基层医疗卫生机构生存、运营、发展等问题。同时建议省级层面参照民办教师转制的成功经验，整合农村基层卫生资源，将乡村医生纳入事业编制，实现乡村医生职业化。 

二是合理规划制度，拓展基层医疗机构的生存空间。 根据乡镇卫生院的实际情况，患者需求，合理谋划基层医疗机构在药品采购、医保结算等方面的规定，削弱惩处功能，解决生存之忧，从而发挥医务人员自身对资金监管的积极性、主动性。同时，建议能扩大医保药品目录范畴，加强对线上药品价格的监管力度，提高基层卫生医疗机构用药的灵活性，要能保障价格低，效果好，老百姓习惯的、常用药的供应力度，加大对药企的监管、查处力度，从惠民角度保证药品的供应。开展规范诊疗，回归医保、医疗良性发展轨道。真正发挥乡镇卫生院作为接纳农村疾病患者的主阵地作用，实现“小病不出村、常见病不出乡镇”的分级诊疗目标。 

三是加大资金投入，强化基层医疗机构的要素保障。 建议上级对特定财政补助项目可以安排专家团队按周期进行调研考察，及时调整补助的幅度。进一步增加省级财政资金投入，缓解疫情防控在一定程度上造成基层医疗机构亏损。能加大对基层卫生院医疗设备的投入支持，从而提高基层卫生院医疗能力。 

四是深化改革创新，激发基层医疗机构的发展活力。 从省级层面加大对县级卫生信息化工作平台建设和技术运用的指导、帮扶力度，推动县级升级完善全民健康信息平台，全面建成互联互通的县、镇、村三级人口健康信息平台。大力发展“互联网+医疗健康”，满足个性化、精准化卫生健康服务需求。