调研情况：
2023年中央一号文件、《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》均提出“研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见”。根据《关于2023年第二轮土地承包到期后再延长30年试点地区的批复》，全国确定了67个县（市、区）开展试点工作。结合对试点地区的调研，发现延包试点实践中暴露出一些矛盾，需要引起重视。
问题分析：
（一）人员情况变化造成的承包资格确认和补偿问题
在集体经济组织家庭成员变化、农村产权制度改革过程中存在一些漏登记、未界定为集体经济组织的成员，以及跨乡镇跨村组的离婚妇女、外嫁女等群体承包资格确认困难，延包路径政策不清晰，尤其在涉及征地补偿时，矛盾尤为突出。如外嫁女涉及承包权从嫁入地调整到嫁出地或反之等情形，就涉及全县甚至跨市、跨省的跨区域协调困难。“增人不增地，减人不减地”的操作原则，从90年代初实施以来，在保持承包地总体稳定方面起到了重要作用，但随着长达30年跨度中农村的人口结构、生产方式、城镇化水平等方面的巨大变化，新增无地农民群体已比较可观，人地矛盾逐步凸显，以试点地区宿迁市泗洪县上塘镇垫湖村为例，95年以后出生的新农民有900多人没有土地，约占全村总人口的1/4。
（二）土地情况复杂造成的土地承包权再调整问题
自然灾害毁损、整户消亡土地、全家进城落户、整户无地等情况下，涉及土地的调整收回、重新发包，相关规定和指导意见偏原则性。《农村土地承包法》及《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等法规文件均规定，土地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的可在个别农户间作适当调整，但“特殊情形”的范围不够明确，“群众普遍要求”的发起条件比较困难，具体操作存在难点，如部分整户消亡的土地长期被他人侵占并实际种植，历史原因导致该收回的土地未收回、承包地边界模糊不清等问题。同时，农村还存在私下流转土地的现象，价格较低、地块分散、未签合同，易产生矛盾纠纷且难以调处，需要对私下流转土地情况的认定加以规范。
（三）土地经营权流转与延包的稳定衔接问题
农村土地承包法规定，土地经营权流转期限不得超过承包期的剩余期限。对一些地区历史存在的经营权流转期限跨第二轮承包期的长期合同，其法律效力需进一步追认。延包预期目前已比较稳定，但土地经营权流转的预期仍不够稳定，新型农业经营主体对延包后能否顺利延续流转，流转价格是否会提高、提高幅度如何普遍存在疑虑，尤其是近年来建设的一些高标准的农业基础设施，前期投入大，支持鼓励此类主体优先延续流转的相关配套政策不明确，不利于增强农业规模化投资的信心。
具体建议：
（一）加强政策指导，建立保障平稳过渡的延包工作配套制度
在成员认定方面，探索对跨乡镇跨村组的离婚妇女、外嫁女、入赘婿、进城落户等“人地分离”群体的延包方式，支持集体经济组织结合实际，以村民小组会议等形式就特殊群体的延包方式协商一致，过程中加强政策引导，促进村民自治与法治、善治融合。在土地确权方面，加强户籍信息、涉农补助信息与承包地确权数据的贯通衔接，进一步明确权属、边界，减少土地矛盾纠纷。跳出“先找地后分地”传统确权思路，通过让渡和调整确权外利益的方式使无地少地的半确权、未确权农户获得相应土地所附带的生存和发展权益。在权证管理方面，在土地承包经营权证作统一变更的过程中，建议直接在权证上注明第三轮承包期限，个别农户之间的承包地有所调整的，再个别换证，节省基层人力物力成本。
（二）结合试点经验，建立解决人地矛盾的公共服务保障配套制度
肯定推广试点地区的创新做法，建立保障无地少地农户合理权益的配套制度。遵循“增人不增地，减人不减地”原则的同时，统筹考虑保障新增农村人口权益的补偿性措施，通过城乡一体、区镇村联动，建立完善向失地、少地农民倾斜的农村社保、养老等公共服务保障制度。把握原则适当允许承包地个别调整的配套制度。鼓励基层在“大稳定、小调整”等原则的前提下探索包容式、创新式、多元式的处置方案，积极引导农民自愿协商，通过组内互换、转让、赎买等方式适度调整承包地块，有效化解农村人地矛盾。
（三）推进制度改革，巩固承包地“三权分置”的改革配套制度
一是打好制度基础。对新型经营主体主动投入高标准实施土壤改良、改造农业基础设施的，应通过减少流转费用、增加奖励补助等方式予以支持。在鼓励农民以承包地入股组建土地股份合作组织、分享土地收益时，引入“优先股”等差异化股权制度设计，防范企业解散、破产和经营权抵押损害农民权益。二是打好信息基础。整合地理信息、农业信息、农户信息和合同信息，实现上图入库，为农村产权交易市场的有效运作打好信息化基础。三是打好信任基础。建议在承包权自动顺延的基础上进一步做好经营权的平稳顺延，在延包过渡期，应允许新型农业经营主体与农户签订跨越承包期的土地租赁合同，对超过承包期剩余期限的土地经营权流转合同，由村集体居间协调，于延包完成后追认其合同有效性，稳定流转关系和成本预期。