调研情况：

江苏省作为我国经济发达、人口密集的地区之一，城市化进程迅速，城市空间需求持续增长，城市用地紧缺、交通拥堵、环境污染等问题凸显，城市发展面临越来越严重的空间资源制约，传统城市规划中的功能分区方式已无法满足现代城市发展的需求。加强城市空间复合化利用有利于转变发展方式，拓展发展空间，改善人居环境，促进资源节约和环境保护，实现城市可持续发展。

问题分析：

近年来，我省率先开展绿色生态专项规划体系试点，先后编制了选取无锡太湖新城、盐城城南新区、扬州广陵新城等城市建设重点区域，编制空间复合利用专项规划、绿色交通专项规划、水资源利用等一系列节约型城乡建设工作，探索城市的绿色可持续发展模式。

以扬州广陵新城为例，近年来，广陵区以复合利用为重点，完善城市功能，将向下掘地和向上拓展统筹推进、配套衔接，形成了平面与立体相互联系的三维空间形态，实现了土地开发的高密度、高强度，推动了土地空间利用的承载最大化和效益最优化。广陵区的实践证明，通过技术创新，地下空间已成为扩大城市发展容量、完善城市功能配套的重要组成部分，为全省城市功能集聚、土地价值较高、人群高度集中的城市核心区空间利用提供了可借鉴、可复制、可推广的新模式。

2020年7月，由省自然资源厅牵头起草、省政府办公厅印发了《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》，对城市未来地上地下空间开发的作用、管理、规模、布局等方面做出了规划，但现有的地下空间规划尚存在一些问题，一是城市地下空间和地表土地关系不清，地下空间产权不清晰；二是地下空间再开发成本巨高；三是地下空间建设呈现碎片化，且功能单一不成体系；四是地下、地面空间缺乏连接和过渡，缺乏整体统一规划。

具体建议：

一、城市空间复合利用规划与法定的城乡规划体系的对接

在我国新型城镇化的大背景下，建设集约、绿色、高效的城市空间是必经之路，城市空间复合利用是必然的选择。但结合我省城市规划法规编制体系，科学、合理、有序的引导开发城市空间资源，应当与城乡规划体系对接，才能落实到管理和实施层面。因此只有将城市空间的复合利用纳入到法定的城市规划体系中才能保障其实施，否则城市空间复合利用仅仅只停留在提出建议和引导层面，缺乏控制和实施，更难以与管理对接，保障其落地实施。

二、建立城市空间复合利用规划的实施与管理机制

城市规划强调实施和管理，应该探索城市空间复合利用的管理协调机制。城市空间复合规划不能仅仅停留在设计引导层面，还应该加强其在规划的实施和管理机制的研究，城市空间复合利用的实施过程中更多的需要各部门协调配合，如建立大面积的地下公共空间与大型建筑的联系，需要与周边建筑业主的协商沟通，因此城市的管理部门应该成立专门的复合空间开发职能部门，负责实施过程中的具体事务。因此需要从城市空间复合利用从规划设计到建设实施再到规划管理，建立城市空间复合利用的系统实施机制。

三、建立系统的空间复合利用量化指标体系

为了科学的评价城市空间复合利用的社会效益、经济效益以及生态效益等，需要建立一套较为系统全面的指标体系，来评价城市空间复合利用的总体成效和便于管理实施。城市空间复合利用规划的量化指标还涉及到交通、市政、紧凑度、碳排放等多个领域和范畴，需要系统的研究和实践分析，因此城市空间复合利用规划中应该建立系统的量化指标体系。

四、建立空间产权与公共利益的协调机制

城市空间复合利用的基础是空间产权的划定，在城市的高密度地区要素集聚，空间发展有限，保障公众利益是城市公共空间规划设计的基础，在满足公共利益的前提下，通过空间产权的转让和置换来保障一定数量的公共空间，建立空间产权和公众利益的协调机制，有利于空间复合利用规划的落实和实施。

五、加强宣传引导，增强公众参与。

充分利用广播、电视、报纸、网络等多种媒体，通过开展宣传教育、组织公众参与等活动，提高公众对城市空间复合化利用的认识和重视程度，进一步提升公众的责任意识和参与意识，形成全社会共同支持参与城市空间复合利用的良好氛围。