调研情况：

石油是世界上最具战略意义的商品，也被称为国民经济的“血液”。国家和省政府一直非常重视能源的供应保障和石油市场的稳定。针对“成品油市场管理办法”取消后，我省成品油市场出现的乱象，省政府在2020年和2021年集中整治的基础上，出台了《江苏省成品油流通管理办法》和《江苏省成品油流通管理办法实施细则》（以下简称《办法》和《实施细则》），经过一年以来的实施，实现了成品油市场秩序由乱到治的基本好转。为了巩固前期市场整治的成果，根治仍然存在的“自流黑”、偷逃税和加油机作弊等顽疾，保障石油市场的健康发展和长治久安，建议启动石油流通市场监管立法程序。

2023年7月开始，省商务厅和省石油流通行业协会组织了联合调研组，对全省《办法》和《实施细则》施行一年多来的贯彻执行情况和成品油市场运行情况进行了调研。通过对4个地市的商务、税务、公安等政府职能部门、37家地方成品油仓储批发和零售企业（其中国有10家、民营27家）的座谈交流和深入企业走访，大家认为省政府《办法》和《实施细则》的出台，对江苏省成品油市场的稳定和市场秩序的好转发挥了很好的作用，对一些不法分子的经营行为起到了震慑作用。但由于执行的刚性不强，相关政府部门执行的合力亟待提升，加上利益驱动，目前成品油市场仍存在：自流黑（自建罐、流动加油车、黑网点）打而不绝、禁而不止；不带票油、调和油死灰复燃（打击时收敛、放松时猖獗）；无证经营不同程度存在，2023年省商务厅共核定批发仓储白名单企业199家，实际上有关人士估计，全省批发经营成品油企业有1万余个，他们大多证照不全，游走在管理“边缘”；加油机作弊在有的企业还比较严重，有的加油站业主采取更换主板和建两套系统的办法规避检查等问题。

大家还认为，通过近几年的市场整治及《办法》《实施细则》的实践过程和实施效果，证明对成品油市场监管立法既有必要性又具备了相应的条件。

问题分析：

1.成品油相关法律法规不完善影响司法实践判例。《法典》规定的非法经营罪对涉成品油的非法经营约束力量在有的地方实践中约束力降低，对违法震慑力度不足。同时，柴油纳入危化品管理后，管理处罚措施尚不明确，行政执法和刑事执法部门间的“行刑衔接”尚不紧密，涉油案件执法效率低。

2.成品油市场整治目前仍以“运动式”为主，未能“治本”。各地专项整治基本是靠行政命令为依据，缺乏有效的法律依据，成品油市场的违法行为数量庞大、形式多样，涉及的监管部门多、行政违规和刑事违法相互交织，大多采用应付的执法方式。违法成本低，执法成本高。

3.行业协会作用发挥还不够。在国外，行业协会自律管理的功能甚至比政府还强。《办法》中已对行业协会功能提出了要求，但实际工作中，一些机构和管理者始终把协会看作一个普通的社会组织，在协会管理、发展中帮扶政策较少，导致协会地位、功能、发展都受到限制。

具体建议：

江苏省的成品油市场从市场整治、制订规章到市场监管，一直走在全国前列，也积累了成品油市场监管的经验，为落实总书记去年7月在江苏考察时提出的“新突破、新作为、新经验、新提升”和“走在前、做示范”的重要指示，可以在成品油市场监管方面率先启动立法程序。

1. 在现有《办法》和《实施细则》基础上，从重点保障能源安全和市场秩序层面，完善现有的法律，重点对当前猖獗的偷逃税款、非法经营、生产销售伪劣油品等依法处置，对各项成熟的制度细化到法律中，对成品油市场经营者、参与者的权力和义务予以更加明确的规定，提升执法部门的可操作性。

2．提高公检法协同力度，对重点涉油案件提前介入审查，对群众和社会关注的重点案件依法惩处，增强震慑力度。立法中强调加强政府部门执法合力、压实各部门责任和企业责任，提高执法效力和效能。

3.把成品油信息化监管体系建设作为保障法律实施的手段。建立“云平台监管体系”，建立“黑名单”制度，建立成品油运输车辆监管系统，将托运方、承运方的物流、资金流、发票流进行匹配监管，精准依法处置经营非标油和偷逃税行为。同时，建立社会信用体系建设。发挥行业协会功能，加强行业管理，促进行业企业诚信自律、规范有序经营。