在城市社会保障体系基本形成的情况下，建立农村最低生活保障制度，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题，是建立覆盖城乡居民的社会保障的体系的新举措，也是在基本生活救助制度方面实现城乡困难群众同等待遇，逐步缩小城乡公共服务差距的新探索。几年来，江苏省在农村低保工作方面走在全国的前列，取得了较大的成绩，获得了普遍的肯定，但也存在一些有待解决的问题： 一、农村低保标准统计方式与国际标准不接轨 国际公认的最低生活标准是每人生活费用为一美元，按照当前的汇率，折合成人民币大约是每年2700元，与之相对应的是最低生活支出恩格尔系数为60%。而我省年保障标准从3840元到960元不等。据此，境外很多人指责我国最低生活保障水平过低。实际情况是：我省对低保户的保障标准仅仅统计了直接的低保补助。而针对低保户的其他各种补贴没有按实际统计。低保户从不同途径获得的大量的实际救助，计算其生活质量时应当予以统计在内。很多低保户坦言，他们固然看重政府的低保金，但是他们更在乎与低保有关的其他一切优惠待遇，如医保、实物救济等等。我省苏南与苏中地区的低保户实际的收入、补贴，其恩格尔系数已经低于60%，按照购买力计算，大多数低保户的生活已经高于一美元。而苏北一些地区，在长期扶贫后，其实际购买力与恩格尔系数也均接近于国际水平。 二、低保工作面广量大，机构设置不相适应 农村低保工作是一项政策性很强的工作，需要强有力的乡镇低保工作机构予以支撑。我们在调研中发现，乡镇低保工作机构不完善及工作人员的短缺严重影响了农村低保工作的顺利开展。多数乡镇民政部门只有一名工作人员，其服务对象达十万人，服务项目包括低保、残疾人服务、扶贫、救灾等一系列的工作，使得他们疲于应付，难以适应低保工作专业化、高效化、规范化的要求。当前农村低保工作的压力主要体现在以下几个方面： 一、入保容易退保难。以泰州市为例，今年因为收入增加，全年退出低保的人员共有7千余人，而入保的对象即达到三倍半即二万五千多人。究其原因，是因为一大批已经达到退保的条件的人，因为利益的驱动而不愿意退出保障。动员达到退保条件的人退保需要大量的人力物力。二、核实申请低保人员收入难。农村庭院经济与打工收入难以准确界定，部分城市郊区农民的隐形收入也难以核实。核实这部分农民的收入需要民政部门花费较大的人力。三、排除乡村地方利益干扰难。由于在低保费用主要来源于中央、省及市县财政，村一级基本上不用承担，因此村级机构往往夸大低保户数。还有少数乡村干部厚亲重友，以及农村宗族势力的影响等，都需要民政部门进行甄别，不受乡村政权的地方利益的影响，实事求是地依法进行低保工作，在做到应保尽保的同时，防止骗保。但基层低保机构的设置与其承担的工作任务并不相适应，成为制约低保工作开展的瓶颈。目前低保的机构设置呈现出一种倒金字塔的状态，在省民政厅设有低保处，负责低保工作。而在省辖市民政局，除了个别市（苏州）外此项职能均由救灾处负责，县区民政局则均没有设置低保专门机构，到了乡镇则诸项民政工作均由一名民政助理负责，正所谓上面千根线，下面一根针，倒金字塔式的机构设置不利于低保工作顺利开展。 三、农村低保资金来源保障不足 农村低保的关键在于公共财政的支持力度，由于财政所安排的公共产品支出具有刚性与竞争性的特征，使得财政能够用于低保的预算难以在短期内有较大增长。我省大多数地区农村低保资金由市、县、乡财政共同负担，分担比例因地而异。以泰州为例，市、县、乡分别按1：5：4比例负担。省级财政对于农村低保的支持明显不足，主要负担由县、乡承担。在一些经济困难特别是老区的乡镇，尽管乡镇承担的负担比例不高，兑现仍然比较困难。导致乡镇推动低保工作的积极性下降。有的乡镇为了回避义务，甚至采取一些对策变相瞒报剥夺农民获得低保的权利。在老区，由于经济困难，需要低保的农民也相对较多，有的乡镇全年负担的低保费用达到十六万元。在这样的情况下乡镇往往采取加大农民收入认定的方式，使得那些本该得到低保补贴的农民被排斥在低保之外。这样的现象在老区具有一定程度的普遍性。 四、临时性补贴方面没有实行普惠制 今年以来随着物价指数的上涨，为了让城市低保人员的生活质量不受太大的影响，各级政府适时出台了一系列临时的补贴，体现了政府关心弱势群体、以人为本的执政理念，但是这样的政策实施的局限性也很明显：相应的补贴只发给城市居民，农村的低保户并没有得到相应的补贴。城乡二元制的补贴发放方式引起了农村低保户的不理解，他们认为物价上涨对其生活影响也非常大，政府临时性补贴不应厚此薄彼而应该打消身份界限实行普惠制。 九三学社江苏省委员会对全省农村低保工作进行了调研后认为，全省农村低保工作还应在以下几方面完善： 一、建立与国际接轨的最低生活保障标准，树立保护人权的政治形象 全面统计低保户各种直接、间接补贴，将各种隐形补贴显型化，纳入到低保收入统计中，准确反映低保户的保障水平和生存质量。各有关部门实施的服务于低保户的补助措施，应当在民政部门备案，由民政部门督促其落实，以规范有序的服务增加其可期待性。在此基础上，重点扶持经济欠发达地区的低保户，通过努力在短期内将我省农村低保水平与国际标准接轨。争取在全国率先宣布，将最低生活恩格尔系数为60%以下及购买力计算日均消费一美元，作为江苏省的低保生活标准，真实反映江苏省最低农村低生活保障水平，树立江苏既是经济大省，也是法治与人权保护的先进省份的形象。 二、强化省级财政在低保投入中的责任，提高低保的可靠性 省财政应加大对于农村低保工作的支持，合理负担部分低保资金，适当减轻乡村负担。避免因为乡村的资金困难使得低保户无法拥有相应的低保。我省的黄茅老区虽分别地处苏南、苏中，但其经济发展程度与苏北类似，在现行省财政支持老区政策不变的情况下，对于老区的低保户也应许可适用省财政对于苏北的支持政策。 三、开征社会保障费，确保低保资金的来源 以地方法规的形式，在与农业有关的领域征收社会保障费，专款用于农村低保支出。这样的收费是一种临时性的财政安排，目的在于更好地筹措资源用于社会保障，待国家财税体制改革，相应的社会保障税到位后予以取消。 四、加强农村低保工作机构建设，夯实开展低保工作的组织基础 市、县民政部门应设立专门的机构负责农村低保工作，给予人员编制和经费保障。乡镇应结合机构改革，将劳保、司法行政、民政等职能及人员进行整合，组建乡镇大民政服务机制，集中力量，统筹兼顾做好包括农村低保在内的各项涉农服务。各级财政预算要为低保工作设立必要的专项工作经费。 五、取消身份歧视，临时性补贴方面实行普惠制 努力减少城乡二元低保体制影响方面。在承认城乡二元低保体制的现实合理性的同时，在一些临时性的低保补贴，如肉贴等方面，弱化身份意识，实行普惠制，给予农村低保户以城市低保户相同待遇。