南通市癌友康复协会是癌症患者自己组织起来，自救互助，群体抗癌的群众组织。协会自2000年成立以来，本着“与命运顽强抗争，为社会无私奉献”的精神，“上为党委政府分忧，下为患者家属解难”，帮助癌症患者正确对待疾病，进行科学的心理生理康复辅导，宣传普及癌症预防的科学知识，为癌症预防康复事业发展及和谐社会建设作出了自己的贡献。我们在从事癌症预防康复工作的过程中感到，癌症防治康复事业的发展不但需要医疗机构和患者的努力，还需要政府有关部门和社会各界的共同参与。鉴于目前国家在肿瘤防治方面尚未立法，我们萌发了建议省人大制定《江苏省肿瘤防治条例》的想法。现将我们起草的《江苏省肿瘤防治条例》（第二次建议稿）寄给你们，希望能够引起立法机关的重视，将其列入立法规划，并尽快进入立法程序。

　　现将制定《江苏省肿瘤防治条例》的有关问题陈述如下：

　　一、制定《肿瘤防治条例》的必要性。

　　世界卫生组织指出：“癌症已经成为危害人类生命和健康的首要因素”。根据卫生部提供的数据，近年来恶性肿瘤牢牢占据我国城市居民及男性居民死亡原因之首，肿瘤作为农村居民及女性居民死亡原因长期在第1—4位之间徘徊。而2007年不管城市农村、不管男性女性，恶性肿瘤均已成为我国居民疾病死亡原因之首。江苏省居民中不分男女，无论城市还是农村，多年来肿瘤都是第一位的死亡原因。20世纪90年代初，全国人口调查，全国30个肿瘤高发县中我省占了9个。关注慢性非传染性疾病对人类的严重威胁，特别是恶性肿瘤和心脑血管疾病对人类的危害，是我国各级政府、卫生行政部门和社会各界的共同职责。

　　党和国家的新一代领导集体十分关注人民生活健康，根据“以人为本”理念，将提高人民健康水平作为促进我国经济社会全面发展的重大课题，胡锦涛同志2006年10月在主持中央政治局学习时提出了城乡居民人人享有基本医疗保健的要求，今年党的十七大报告中进一步要求“完善重大疾病防治体系”。国家已将“综合防治心脑血管疾病、恶性肿瘤等慢性病和职业病”列入“十一五”规划纲要，国务院在《国家中长期科学技术发展纲要（2006-2020）》也提出了“重点研究和开发心脑血管疾病、肿瘤等重大疾病早期预警和诊断、疾病危险因素早期干预等关键技术，研究规范化及个性化和综合治疗的关键技术和方案”的任务。卫生部在2003年底公布了《中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010）》，对肿瘤防治的指导原则、目标及主要工作内容提出要求，这些均为《江苏省肿瘤防治条例》的制定准备了充分的条件。

　　肿瘤疾病病因复杂，中晚期病人疗效不理想，早期诊断准确率偏低，治疗手段复杂，心理因素影响较大，肿瘤疾病的预防、诊断、治疗、康复时间较长，不但需要多学科综合治疗，还需要社会各方面的关心、支持和配合，社会上各种针对肿瘤治疗的方法鱼龙混杂，众说纷纭，需要正确的科学指导，制定《江苏省肿瘤防治条例》很有必要。

　　改革开放二十年来，我国已在传染病、职业病防治方面制定了两个法律、三个行政法规和四个卫生部规章；许多省区市结合本地区情况制定了疾病防治的地方性法规，《江西省血吸虫病防治条例》《云南省艾滋病防治条例》等地方法规的制定结合本省实际，有的放矢，疾病防治成效明显，其经验为其后国家制定行政法规所吸收；我省也已先后制定艾滋病、血吸虫病、职业病等三个防治条例和《中华人民共和国传染病防治法》实施办法，积累了疾病防治地方立法的经验。进一步加快疾病防治立法进程，从对人民生命健康危害最大的疾病入手，制定肿瘤防治法规，既是我省人民群众的迫切愿望，也体现了国家提高人民健康水平、全面建设小康社会的基本要求，制定《江苏省肿瘤防治条例》正当其时。

　　二、《肿瘤防治条例（建议稿）》的主要结构。

　　根据《中华人民共和国立法法》的规定，参照近年来若干疾病防治法律法规、法章，我们将《江苏省肿瘤防治条例》分为七章四十六条，其中第一章总则主要规定了立法宗旨、适用范围、防治方针、工作机制、政府及主管部门职责，第二章机构职责规定了卫生部门、疾控机构、医疗机构及有关单位在肿瘤防治工作中的职责，第三章预防、诊治和康复规定了相关部门和单位的预防职责，肿瘤从业准入制度、医疗机构等在肿瘤诊断、治疗、康复中应遵循的原则、标准和规范，第四章专门为前三章中的有关内容的落实规定了保障措施，包括经费、科研、保险、公众参与和权益保护等，第五章监督检查明确了政府卫生部门和其他相关部门的监督检查责任，第六章法律责任对政府、卫生及其他部门、疾控机构、医疗机构和其他单位及个人违反本条例所应承担的行政、民事和刑事责任予以明确，第七章附则明确了实施细则和实施时间。三、对《肿瘤防治条例（建议稿）》内容的几点说明。

　　（一）关于肿瘤防治的方针和原则。因为肿瘤疾病种类繁多、病因复杂，与生活方式密切相关，农村防治力量薄弱，其早期症状不明显，早期诊断仍有困难，单一治疗手段效果不够理想，中晚期治疗效果不满意，诊断、治疗之后需要相当长时间才能康复，因此在建议稿第二条中对肿瘤防治方针规定为“预防为主、防治结合、早诊早治、综合治疗、促进康复”，实施中应“重视农村、突出重点”和“实行社会联动，综合治理”。

　　（二）关于防治规划和工作机制与肿瘤疾病斗争需要全社会的长期的共同努力，因而建议高提出制定肿瘤防治规划并将其纳入国民经济和社会发展规划的要求，工明确了政府领导、多部门合作和社会团体共同参与的工作体制和直辖市机制。这一工作机制主要体现在肿瘤预防和康复阶段。肿瘤致病因素的预防和监测、监控，不但需要政府卫生及相关部门的共同努力，还需要社会各方面包括基层广大群众的参与，肿瘤患者的康复过程需要社会的共同关注，扶持和帮助他们树立信心、抵抗疾病、战胜困难，回归社会，建议稿中对此作了较多的要求。

　　（三）关于肿瘤诊治中的几个具体问题。

　　（1）关于肿瘤的预防、诊断、治疗和康复。考虑到肿瘤疾病的特点，条例建议稿本着“从源头抓起”的精神，对肿瘤预防、诊断、治疗和康复各个阶段提出不同的要求。预防部分主要强调宣传教育、生活方式干预及可能诱发肿瘤的致病因素的监测、监控，诊断阶段强调早期发现、早期诊断及相应的技术保障，治疗方面突出了治疗的标准化、规范化、个性化及与传统医药相结合的多学科综合治疗的思路，康复是肿瘤患者回归社会的必由之路，建议稿中对姑息治疗、康复理念、康复组织作了规定和说明。（2）关于肿瘤的综合治疗。肿瘤治疗主要有手术、放疗、化疗、免疫治疗等方式，要针对患 者的具体情况，合理综合运用各种治疗手段，同时要借鉴传统医学将患者作为一个整体进行综合治疗的思想，建议稿提出了标准化、规范化、个体化和多学科综合治疗的整体要求。（3）关于准入制度。针对当前一些医疗机构和个人单纯追求经济效益，不顾条件，盲目从事肿瘤诊治，既增加了病人负担，又延误了患者治疗的实际情况，建议稿对从事肿瘤诊治的医疗机构、执业医师、专用设备都规定了较严格的准入制度。

　　（四）关于立法技术的几个问题。

　　（1）立法层次问题。现有疾病防治法律体系中，制定疾病防治法律的都是针对严重影响人民健康生命的一大类疾病，如传染病或职业病，而具体的疾病如艾滋病、血吸虫病、尘肺病、麻风病、非典、结核病、性病防治工作等都是制定相应的行政法规或规章。肿瘤属于慢性非传染性疾病的一部分，目前制定法律尚不具备条件，而肿瘤的预防、治疗、康复需要社会多方面的联动支持，相当多的省、自治区、直辖市人大也就各类疾病的防治工作制定了地方性法规，为将来国家制定行政法规积累经验，所以建议由省人大法规为宜。（2）关于法律责任问题。目前建议稿将监督检查和法律责任分为两章，这种写法法律责任部分的描述可能比较分散，也可能有较多重复，如果希望避免这两种情形，可考虑将两章合而为一，每一条加一款责任追究，但与近年来立法体例不合，所以暂作现在这种安排。

　　南通市癌友康复协会是癌症患者自己组织起来的群众团体，起草这一建议稿是基于我们亲身经历了与癌症斗争的艰苦历程，切身体会到肿瘤的预防、诊断和康复，不只是医疗机构和医务工作者的事情，它更需要政府、各有关部门、社会各界包括肿瘤患者的共同努力。我会自2006年夏开始酝酿《江苏省肿瘤防治条例（建议稿）》，先后听取我市卫生等有关行政部门、医疗机构一些新老领导、医务技术骨干和法律界人士的意见和建议，于当年8月底形成草稿。其后又多次广泛听取意见，多次修改完善，在2006年11月经我会常务理事会讨论通过形成第一篇建议稿。酝酿起草和修改完善的过程中得到市人大、市政府、市政协和有关部门领导以及中国抗癌协会的大力支持和关心。2007年2月，以该建议稿为基础，由朱琬华等省人大代表联署向省人大十届五次会议提出关于制定《江苏省肿瘤防治条例》的地方立法建议（第0019号），6月，省人大法工委以苏人大发函[2007]3号复函对该建议予以高度肯定，并拟将此立法建议列入新一届省人大常委会的五年立法规划。10月，省人大常委会副主任王湛返通期间，朱琬华代表约请多位南通籍医务界省人大代表、市人大人事代表委员会和我会负责人向王主任作了汇报，王主任对此举亦予以充分肯定，并提出指导性意见。在此前后，我会先后在全国部分癌症康复组织会议、长三角地区癌症康复组织会议、江苏省癌症康复组织会议、江苏省癌症康复组织联席会议上征求意见，最终在2007年11月形成第二次建议稿。

　　南通是癌症高发地区，有报道说：南通（含六县市）癌症死亡率（260/10万）接近同期全国癌症死亡率（135/10万）的两倍（2005.4.扬子晚报），江苏省九个癌症高发县（市）有三个在南通。江苏省在上世纪七十年代和九十年代通过全国普查掌握了癌症流行情况，1998年召开肿瘤防治工作会议，对肿瘤高发县的防治工作提出明确要求，成立专家指导组，实施综合干预方案，拨款启动肿瘤防治工作，省政府还下发了各肿瘤高发县的肿瘤防治实施方案。我市有全国最早建立的地市级肿瘤医院，在肿瘤防治方面已做了大量工作，并取得一定经验。南通的经济发展迅速，文化积淀深厚，法制环境良好，卫生事业发达，南通应该也完全有条件在促进肿瘤防治立法，推动肿瘤防治康复事业，提高人民健康水平方面走在前列。

　　近年来国家在立法过程中广泛听取社会各界的意见建议，民间组织积极参与推动立法进程，许多非政府组织在关系国计民生的立法过程中发挥了重要作用，这些事实极大地鼓舞了我们起草本建议稿，推动肿瘤防治康复事业立法的勇气。我们既非肿瘤防治方面的医学专家，亦非法律法规起草方面的专家，建议稿势必存在诸多不足。我们迫切希望有关立法机产、行政机关及各位专家、学者、医务科技工作者和广大肿瘤患者共同关心这件大事，共同出主意、想办法，使我们的建议稿更加完善、准确，大力推动肿瘤防治康复事业立法进程。