十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度，建立健全土地承包经营权流转市场。我省十一届五次全会也对建立健全市场化的农村土地流转机制、形成土地流转收益年度递增机制、维护农民合法土地权益等方面提出了明确要求。分析我省近年来土地流转实践中的一些新情况和新问题，研究制定进一步引导和规范农村土地合理流转政策，是当前深化农村改革发展的一项重要课题。 一、农村土地流转中存在的主要问题 1、取消农业税费和增加补贴，使得农民惜地意识增强 2003年以来，随着农业税费负担的取消，加之多项惠农补贴政策的实施，使得农民惜地意识增强，一些地方还出现了土地逆向流转。据统计，全省近3年累计逆转土地达160万亩。而一些返乡创业的农民、种田大户和城镇资本的注入，拉大了对土地的需求，使土地的供给量难以满足需求量。 2、土地流转程序不规范，监管调处机制不健全 土地流转程序的不规范主要表现在流转合同不规范、流转操作流程缺乏有效的跟踪管理，尽管省农林厅下发了规范的合同文本格式，但一些地方合同规范化程度和合同签订率还不高，容易引发纠纷。另外，乡镇机构改革后，主管农村土地流转的农经部门职能弱化，管理主体上下不对接，市（县）区有的在农办，有的在农林局，大部分乡镇（街道）已没有专职部门，在乡镇合并中存在土地承包管理基本台帐丢失现象，管理难度加大。 3、土地市场发育滞后，市场化机制尚不健全 土地流转二级市场上的价格以政府介入的土地流转价格作为其流转价格形成的基准，不能确切地反映土地供求关系和土地的亩均产出效益的差异，以市场为主导的土地流转价格形成机制尚未形成，土地流转的价格不能反映其真实价值，一定程度上制约了土地流转。 4、农村社会保障制度滞后制约土地流转 长期实行的城乡二元制度，导致农村居民缺乏社会保障，这使得土地为农村居民提供养老保险和失业保险的功能被大大强化。据调查，在经济较为发达的苏南农村，目前仍然有89.7%的人拥有土地。在这些拥有土地的农户中，认为土地对家庭具有保障作用的占68.7%，可见土地对于他们而言，心理的保障作用实际上远远大于实际的经济保障功能。对于苏北地区来讲，土地仍然是家庭主要的生产资料。尽管青壮年劳动力外出务工收入成为家庭收入的主要来源，甚至有部分农户全家常年外出打工，但由于非农就业的不稳定及较低的工资和社会保障，土地提供养老和失业保险的功能更为重要，这成为土地流转最重要的制约因素。 二、促进农村土地流转的对策建议 1、完善承包手续，化解潜在社会风险 10年前进行第二轮农村家庭联产承包工作，延长土地承包期30年不变。有不少地方的工作做得不到位，农村集体土地的确权、登记、颁证工作未曾落实到户。有些地方在前几年整改工作中进一步完善了农村土地承包手续。但目前仍有一些地方工作仍未到位，土地承包权证至今尚未发到农户手中。在这些承包手续不到位的地方，往往也是农村土地承包纠纷频发、最难调解的地方。而且，拖的时间越久，产生的承包纠纷越多。更重要的是，农户手中没有集体土地承包权证，给土地承包经营权的流转带来极大的困难，在这些地区，进一步完善农村土地承包工作仍当务之急。应按照三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。 2、分类指导，不以流转快慢论英雄 在促进农村土地流转工作中，应针对苏南、苏中、苏北农村存在的地区差异，进行分类指导。促进农村土地流转，应实事求是，不能以快慢论英雄，流转快并非就一定好，流转慢的也并非就不好。 苏南工业化、城镇化水平较高，二、三产业活跃，农村劳动力有较稳定的转移渠道和收入来源，农村社会保障基本建立。推进农村土地流转的条件较为成熟。既适合于实行农村集体土地的集中流转，发展资本和技术密集型高效设施农业，大幅度提高土地产出率；也有可能以多种方式鼓励部分农民放弃土地经营。 苏北工业化、城镇化水平相对较低，农村社会保障薄弱，农户土地流转意愿不强。家庭小生产加社会化大服务的适度规模经营方式，更适合于该地区的生产力发展水平，更有利于家庭经济发展和社会稳定。 苏中地区的工业化和城镇化进程持续加快，区域特征介于苏南和苏北之间，应结合各地自身条件，因地制宜选择促进土地流转的主要方式和推进力度。 3、加快流转服务网络建设，重点在村级 促进农村土地流转的重要抓手，是加快农村土地流转服务市场网络建设。农村土地流转服务市场网络应涵盖县、乡（镇）、村三个层次。在土地承包经营权流转实际操作方面，引入金融部门的存、贷款机制，是一个不错的创新举措：依托乡镇和村委会或村合作经济组织，组建"土地信用合作社"，也有称"土地银行"。不耕种者将其承包地存到土地信用合作社获得存地费，需要耕种者支付贷地费从合作社贷出土地。农村土地流转服务市场网络建设中，最基础、最重要的是行政村一级。首先是因为，土地承包经营权的流转，集体经济组织内部成员依法享有优先权；其次是经济组织内部成员间信息公开、透明、对称，流转成本低；第三，现行的农户承包土地小而散，在经济组织内部成员间的土地流转比较容易实现，对流转双方都方便。 4、加大财税政策激励力度，鼓励有条件离农 发达国家在促进农地流转方面采取的许多行之有效的激励政策，值得我们研究借鉴。例如：借鉴美国的开发权转移制度，协调土地保护、金融补偿、经济激励、区域发展战略和地区协调发展等之间的关系。借鉴日本的土地年金制和法国离农终身补贴制度，激励农村土地承包者在达到退休年龄或劳动能力衰退后，主动放弃承包地经营权。借鉴法、德土地规模经营政策，防止土地承包权进一步分散，鼓励农户土地入股，开展联合经营。此外，财政补贴政策，取消现行无差别财政补贴方式，给予合作经营农户组织更多的扶持，既可有效激发农户联合经营积极性，又可打消想脱离土地的农民因惦记补贴而不愿放弃的"鸡肋"心理。 5、加强政府监管职能，完善土地承包纠纷调解机制 现阶段，建议把强化流转合同管理和妥善处理土地纠纷作为基层政府相关部门工作的重要抓手。一方面，规范合同内容，包括流转期限、位置及面积；流转方式、价款及支付方法；流转用途和双方当事人的责、权、利等等。并且对土地流转实施情况进行跟踪监督，完善签证审核、资金管理等程序。另一方面，严格按照农村土地承包的有关政策法规和相关业务要求，发挥好土地承包纠纷仲裁机构的作用，有效调解和处理土地矛盾及纠纷。另外，对土地承包纠纷司法和民事调解，也应尽快出台相应的法律法规。如着手编制土地纠纷方面的指导性审判案例文集。尽快结束目前司法实践中存在的土地承包纠纷不愿受理，或受理后审而不判的不正常现象。