近年来，在省委省政府的统一领导部署下，全省各地通过体制改革、政策调整，全面推动了我省城乡在规划建设、产业发展、政策措施、生态环境保护等各方面的一体化进程，取得了突出的成绩，也为全国其他地区城乡一体化提供了很多有益的经验，但同时也暴露一些出存在的不足：

1、部分地区失地农民的补偿收入低，没有分享到土地改革带来的利益。

现有的失地农民货币补偿是一种即期性、非可持续性的补偿，一般最多能只能维持失地农民7-8年的生活。由于文化素质和专业技能水平低下，很多农民无法在城市找到工作，融入城市生活。最终只能沦落为城市里的贫民，影响社会的稳定。

2、农民和城市居民享受到的养老、医疗等社会保障差距依然很大。

尽管一些地方出台了诸如“土地承包经营权置换为社会保障”等政策，农民看上去也能享有如养老保险和医疗保险等社会福利，但现行户籍制度以及城乡分割的财税政策任然导致了城乡居民在养老、医疗等社会保障上的差距巨大。如江苏省企业职工养老保险平均为1446元，而新农保只有100多元，差距达到10倍之多。

3、过于强调农业向二、三产业延伸，基本农田面积减少，影响国家粮食安全。

许多基本农田往往位于城市郊区的平原地带，具有地理优势和区位优势。工业、城市发展对建设用地的需求迅速增长，开发农业的多种功能及发展休闲旅游农业对建设用地的需求也迅速增长。由于这种二、三产业的收益要远远高于农业，在利益的驱动下，地方政府和一些利益相关者必然要在基本农田的利用形式上做文章。而要形成一产与二、三产的融合，这必然要改变基本农田的用途。

4、过度利用“增减挂钩”制度，导致农民“被上楼”现象严重。

 “增减挂钩”制度已经成为各地方政府进行土地财政的法宝。在土地财政利益的驱使下，各地打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等等旗号，开展规模浩大的拆村运动，并有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等，这些拆村运动使得农民不得不“被上楼”。在一些地方，强制性实施“宅基地置换城镇住房”政策，对农民实行“一刀切”，要求他们住进农村新社区，搬进楼房。然而，现代农业生产基本上是全年生产，在村内居住方便农业生产经营，强求农民集中居住势必造成对农民生产方面的损害，以致出现“挑着粪担上电梯”现象。

5、农民宅基地置换后所获得的房产难以自由流通，影响农民安置区和社会的稳定。

根据国家现行土地政策，“宅基地置换”出来的土地资源属于不能充分流通的“农村建设用地”即“集体土地”，根据我们的调查，实行宅基地置换社会保障的地方政府对于农民置换得到的房子承诺可以上市流通，如昆山用宅基地置换的是商品房，置换后就可以上市流通，大大提高了农民的资产性收入，这种置换是农民欢迎的。但因为集体土地的特性，有些地方的承诺无法兑现，即使置换房已满五年，但仍不能上市流通，从而埋下了纠纷的隐患。

为此，我们建议：

1、明确农民土地财产权，完善征地补偿机制，保护农民各种权益。

尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有的“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权，分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时，应充分考虑尊重农民的土地产权，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，足额支付补偿安置费，同时处理好农民、集体及政府之间的利益分配，确保被征地农民的利益。

2、改革现行户籍和社会保障二元制度，加强省市一级对农村社会保障的财政投入。

尽快修订《户口登记管理条例》，取消农业、非农业二元户口性质，实现城乡“同是居民、同等待遇”。将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济的保障体系中，实现“全民皆保险”。当然，考虑到城乡居民的实际收入和消费水平差距，设计出不同档位缴费标准和待遇水平的弹性社会保障制度，调动城乡居民的参保积极性，加快全面覆盖的进程。

在当前城乡社会保障仍然分割的形势下，政府要加大对农村社会保障的财政投入，尤其是省市一级政府。由于他们是土地出让收入的主要获得者，从财政支出公平性的角度来讲，为广大农民尤其是失地的农民提供社会保障补贴，也是他们应履行的最重要公共职能。

3、完善基本农田保护制度，发展现代农业，提高土地的农业收益

完善基本农田保护制度，一是要规范农村土地权证，有序推进农村土地使用权的确权工作；二是要完善土地交易制度，在流转条件、流转环节、流转价格评估等方面逐步实现规范化；三是强化土地总量和质量控制体系，按基本农田的质量和综合生产能力进行等级划分，实行分级保护。

大力发展现代农业，提高土地的农业收益。首先是要利用当地的自然资源禀赋，发展优势和特色农业产业，将农业产业化形成完整的产业链条，实现规模经济和集聚经济。其次是要充分应用现代农业机械技术、生物技术以及信息技术，提升农业的科技含量。第三是促进组织革新，在家庭联产承包责任制的基础上，积极发展农村经营合作组织。在有条件的地区，可以引进公司或者工商资本投资农业，以实现规模收益。

4、加强对土地利用“增减挂钩”制度的监管，保障农民知情权、参与权和受益权。

一是“增减挂钩”试点前要进行听证。目前出现的农民“被上楼”状况，关键在于农民没有监督的渠道和权力，利用听证制度，保障农民知情权、参与权和受益权。

二是优先满足农村各种发展建设用地，还利于农民。有关部门需要强力监督增减挂钩试点，尤其要监督宅基地是否复垦为耕地、复垦耕地是否优先用于农村各种发展建设用地，并控制地方政府的土地财政行为。在明晰产权、维护权益的原则下，合理分配土地调整使用中的增值收益，防止农村和农民利益受到侵害，真正做到还利于农民。

5、完善相应的配套措施，以利于集中居住农民的生产生活

就目前而言，在城市规划区范围内和农村劳动力绝大多数已经转移到城镇和非农产业就业的地区，可以探索实行农民集中居住，其他暂时还不具备条件的地区不能实行“一刀切”。在农民集中居住的地区，完善相应的配套措施。要加强集中居住地的基础设施建设和公共物品的提供，使农民能够真正享受到市民的待遇而不是流于集中居住这种形式；要就近发展劳动密集型的制造业和生活服务业，方便农民在家门口就业；加强对农民的文化教育，破除农村陋习，提高农民的素质，使他们能够更好地适应新的生活方式；推进镇村体制向街道社区体制转变，采用城镇的社区管理和服务模式，实现政府管理和农民自我管理的有效衔接。

6、推广“有保底分红的房权换股权”政策，盘活农民手中的房产资产。

对大多数地区而言，农民宅基地置换后所获得的房产是不能上市流通的，农户只好将其出租，从而限制了资产的流动性。但就目前的国家土地政策而言，这种“小产权房”还不能放开，所以在制度环境确定的情况下，如何通过其他方法提高这种资产的流动性尤为重要。

为了盘活安置农民手中的房产，无锡市新安街道试验的“有保底分红的房权换股权”做法，具有一定的借鉴意义。其具体做法是：成立集体性质的股份合作制企业“富民合作社”，合作社承诺在合作社建设期内（与入股金额总量相等的资产建设完成）股权分红最低收益率为8%，由于开发建设周期原因造成可分配红利低于该收益率时，由政府补贴差额部分；入股农户进入股份合作社满三年后，股东可以继续持股三年（二次滚动），也可选择退股重新按原面积实施房屋分配；二次滚动满三年后，股东可以按上年审计资产以货币形式继续长期持股，也可选择退股重新按原面积实施房屋分配；建设期满后，合作社按照章程实行规范的市场化运作，由无锡太湖国际科技产业园管委会继续给予相关政策扶持。

实行“有保底分红的房权换股权”做法，需要有较强的集体经济作为后盾，而苏南发达地区之所以可以运用这种方法将农民手中的房产资产盘活，正是由于这个地区有较强的集体经济组织。对于其他地区而言，在努力培育壮大集体经济的同时，也可以探索其他的方法，以促进农民手中房产资产的升值、盈利，真正实现农村居民的可持续发展。