农村土地流转是优化土地资源配置、实现适度规模经营、提高农业生产率、增加农民收入的重要途径，是传统农业向现代农业转变的必然要求，也是补齐我省全面建成小康社会“农村短板”的重要举措。近几年来，我省对农村土地流转进行了有益的尝试，取得了较好的成效，但也存在着一些问题，主要表现在：

一、产粮地严重萎缩，存在隐患

农村土地流转及现代农业经营模式发展迅猛，由此引发的农耕地的变性使用和粮食安全问题不容忽视。如我省某市流转土地中直接用于粮食生产的比例只占21%，不可避免地造成大量的农耕地转变为非粮用地，在农村土地流转中的产粮地萎缩问题成为冲击粮食种植底线的暗流。

二、土地流转机制不健全，流转纠纷逐渐增多

农村土地流转行为本身就是交易行为，需要一定机构收集和发布农地流转信息、评估拟抵押的承包经营权价值、协助审查业主的资信状况、履约能力、调解农村土地流转纠纷、建立农村土地流转价格测评体系等。而当前缺乏有效的机制，没有形成完整规范的流转程序，流转行为没得到相关单位鉴证监督，没有建立起规范的土地流转档案，缺乏法律保障，土地流转发生纠纷处理难度大。

三、农村土地产权虚位限制土地流转

农村土地产权关系的权能混乱限制了土地流转：一是承包地的产权主体不明确，《土地管理法》规定农村土地属于集体，但集体所有的范围又包括村集体、集体经济组织和乡（镇）集体，产权主体不明确，土地所有权实际上归行政负责人掌管。二是土地的各种权益模糊，没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性，如承包权、使用权、出租与买卖权、继承权、抵押权、收益权和转作他用权等权益，以及如何在集体和农户之间具体划分等；三是土地承包权的性质界定是以政策为主，土地权利的规定还没有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权能还不能完全受法律保护，权利边界模糊，弹性较大。

土地流转问题需要在政府宏观政策的引导下不断发展完善，因此我们建议：

一、政府承担起引导与服务的责任，为土地流转创造良好的政策环境

一是形成土地流转的价格指导网络，根据不同土地级差建立标定地价，作为土地流转指导价格，供交易各方作为交易最低价或期望价的参考，并以标定地价作为政府对地价进行具体管理的依据。二是对土地流转交易实行公告、公示制度，大胆探索招标、拍卖等形式，提高农用地使用权市场的透明度和对政府权力的监督制衡，形成良好的市场运行环境，防止土地资产收益流失。三是完善土地流转经营主体的准入制度，对达不到准入条件的，不准进入土地流转市场。四是建立健全风险保障机制，降低经营不善给土地转出方带来的风险。五是构建合理的利益分享机制，确保农民的权益在土地流转过程中不受侵害。

二、健全社会保障体系，完善配套措施

开展农村养老保险制度的改革，对迁入城镇定居，有稳定职业和固定住所的农民，开展以土地承包权换社会养老保险的试点，促进农村规模经营发展和农村人口向城镇有序转移。对集体经济组织有收益的地方，也可将承包地有偿转让给集体经济组织，经集体经济组织成员大会讨论同意后，用集体经济组织收益一次性给予一定补偿。对于自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障。依法收回和农民自愿放弃的承包地，可以由集体经济组织统一经营或流转，也可以发包给农户进行规模经营。对农村集体土地被征用而失地的农民，要按与国有土地“同等同价”的原则对失地农民进行补偿。

三、要强化村民自治组织在土地流转方面的功用

各村土地流转的数量以及土地流转的规模和用途都反映了村民自治组织在农村土地流转中发挥作用的强弱，村级组织要充分发挥组织协调服务作用。一是要做好政策宣传和引导工作，通过算账对比的方法，宣传土地流转的好处，在充分尊重和维护农民利益的前提下，引导农户集中连片流转土地。二是要发挥好协调作用，对少数农户确实不愿意流转土地，村委会可以采取调换的方式解决。三是要为流转双方提供后续服务，特别是土地复垦、农田基础设施完善和用水用电等提供服务。

四、分步发展中介组织

价格评估机构、法律政策咨询机构、委托代理机构、合同管理机构、农业保险机构及土地流转仲裁机构等服务性组织，都是保证农村土地流转健康运行的中介组织，在鼓励农民自发形成服务组织的同时，积极促进城市服务组织“业务下乡”，向农村拓展，出台农村土地中介服务组织的行为规范及管理办法，分步发展相关中介组织助推土地流转。

五、大胆尝试土地入股式土地流转模式

农民作为村集体的一部分，享有集体土地承包权和集体收益分配权，但单个农户在思维上及资本上的还存在局限性，村集体应主动作为，采取更加积极的方式，参与到大户或农业公司的土地经营管理中去，通过反租倒包的方式集中农民土地，再以土地为资本入股，或者自己成立公司或合作组织进行土地开发，这样不但被租赁农民能获得稳定收入，村集体也能获得长期稳定的分红或经营收入。因此鼓励采取土地入股的方式开展土地流转，鼓励反租倒包兴办村办农业企业和农业合作组织，让土地真正成为农村的资本，成为农民的收益源泉。