近年来，人民法院受理的农村土地承包纠纷日益增多，且呈现出矛盾冲突激烈、易引发群体性事件等特点，案件审理难度很大，其中相当一部分纠纷，仅仅通过司法渠道，是难以彻底化解的。分析这些纠纷，成因复杂，大体可以分为以下几类：

一是重新索要承包地引发的纠纷。在农业税减免和国家实行农业补贴以前，农业效益低，不少承包户外出打工，将承包地交由他人耕种，甚至抛荒，有的农户在二轮承包时主动要求减少承包地份额或者不要承包地。但在农业税减免等农业政策调整后，种地收益增加，原先的承包户重新索要承包地，与现耕种经营的农户发生纠纷，有的也将发包方村、组一并作为被告起诉至法院。由于现耕种的农户很多也持有承包合同、承包经营权证书，有的甚至是放弃自己原承包地而耕种争议承包地，或者已经流转给他人或者已经与其他承包地合并改变了用途，导致两个农户之间的利益难以平衡，即使判决也难以执行。

二是土地收回、调整引发的纠纷。现行法律和政策严格限制调整、收回承包地，但实践中，基于农户人口变化、征占用地等原因，不少地方进行土地调整，部分对调整不满意的农户诉讼或上访。由于土地收回、调整往往涉及众多农户，并且经过了村民会议或村民代表会议的民主议定程序。因此，对这类矛盾纠纷的审理，既面临法律政策执行问题，又面临村民自治、多数人意愿问题，更面临一旦恢复原状即需要对所有调整过的土地重新调整、牵一发动全身的难题。

三是征地补偿引发的纠纷。承包地被征收，承包人有权获得补偿，但实践中对于征地补偿的具体对象、补偿内容及方法等缺乏具体的便于操作的配套规定。有的地方不按照征谁补谁的原则实施补偿费分配，而是在集体内部统一分配；有的地方对被征地农户的部分家庭成员基于一定的事由不予分配，或者实行差别待遇；有的地方将土地补偿费、安置费、青苗补偿费等不同性质的补偿费不加区分，笼统分配；有的地方征地补偿费分配不按规定经民主议定程序；等等。由于争议发生时补偿费多已发放完毕，或者分配方案是村民自治的结果，这给法院审理相关案件带来很大困难。

四是与承包合同签订、承包经营权证书发放相关的纠纷。分析农村土地承包纠纷情况，有的农户主张承包权，但提起诉讼却并无承包合同或经营权证；有的农户持有合同或证书，但内容不全或记载不清；有的双方当事人均持有合同或证书；有的虽持有证书，但无法确定争议土地的具体地点或界址，这无论对于当事人维权，还是对于法院认定案件事实，均增加了难度。

针对农村土地承包纠纷中存在的问题，我们建议从以下几个方面加强土地承包管理，加大行政调处力度，努力从源头上、根本上预防和化解土地承包纠纷。

一是尽快确权到位，重新规范承包关系。2013年中央“一号”文件规定，全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题。上述规定是从根本上理顺土地承包关系、源头上预防纠纷的一个重要措施。建议国土、农业等行政主管部门在全面梳理、了解承包情况的基础上，重点把握好承包地因承包人外出打工、抛荒、流转、征占用等各种原因发生变化的状况，排查梳理问题，通过这一轮的确权登记工作，对未签订合同的尽快签订合同、发放证书，对重复发证或者发证不规范的，及时收回、注销、换发，对没有承包地或者存在承包地权属争议的，调查、协调、确权，以彻底明晰所有农户的土地承包关系，预防和消除纠纷隐患，落实对承包经营权的物权保护。

二是加强对承包地收回、调整的行政管理和监督指导。要高度重视一些地方存在的土地调整、收回，尤其是频繁收回、调整和随意收回、调整等违背土地承包法律、政策的现象。一方面要在正在推进的承包地确权登记工作中对土地收回、调整情况全面深入摸查，彻底理顺关系、确立权属；另一方面要对今后可能发生的土地收回和调整，出台规定，了解在先、监督在前，防止抬头、反复。

三是完善立法，促进农村土地承包管理的法治化、规范化。当前，农村土地承包纠纷中存在的集体经济组织成员资格认定问题，始终处于立法空白，因此导致的矛盾纠纷较多。建议积极推动对这一问题的立法进程。同时，我省可根据自身实际，先行出台地方性规定，以弥补国家立法空白，统一行政管理和执法依据，规范村民自治行为，维护集体经济组织成员的合法权益。

该提案建议由省农林厅主办，相关部门协办。