一、案由分析:

1.关于政府职能与幼儿教育发展的分析与思考

幼儿教育是我国国民教育体系重要组成部分,是重要的社会公益事业。它涉及幼儿身心发展和民族素质的提升。因此,当今世界各国都将普及幼儿教育作为政府的重要任务予以大力推进。

近年,我省幼儿教育发展迅速，各项工作取得了显著成绩。但相对基础教育、职业教育、高等教育的大投入,幼儿教育还没有得到应有的重视,导致各地出现不同程度的“入园贵”“入园难”等一系列社会问题，随着计划生育政策的改变，生源日益增多而相对资源不足等，
使幼儿教育面临的挑战更趋严峻。例如各地各种不同性质幼儿园发展不均衡、经费投入低，尤其是幼儿教师由于待遇低、保障不足而导致了师资队伍不稳定、合格师资紧缺、专业合格率低下、师资质量下降等突出问题。

2010年国家颁布《国家中长期教育改革发展规划纲要》,提出要重点发展幼儿教育,强化政府的责任,目的就在于改变目前幼儿教育资源不足、师资薄弱、过于“市场化”倾向。那么，政府在推进幼儿教育发展过程中应该扮演何种角色?政府如何落实责任、解决问题、促进其发展?等等问题都需要认真反思、正确对待。

借鉴教育公平理论、教育成本分担理论、政府职能理论、公共服务理论、人力资本投资理论，政府作为公共产品的提供者和社会公平的维护者,在发展幼儿教育过程中有着必要的责任与义务。

2.关于幼儿园经费收支现状的观察与分析

当前，江苏各地幼儿园经费收支状况表明，不同类型幼儿园的办园成本不同,其中自收自支型公办园与差额拨款型公办园都因公办教师不足、大量聘用非事业编制教师，政府财政投入不足而运转困难,资金十分紧张;小区配套民办幼儿园的人员成本开支最大,在良性运转模式下需较高收费方能维持。生存的压力迫使前两种类型的公办园不得不在实际运作中扩大班额,甚至通过举办各类兴趣班,压缩教师工资、福利及公用开支等增加收入;而对利润的追求与对尽快回收成本的迫切希望也促使民办园在实际运作中扩大招生,尽力压缩教师待遇与公用开支。而这些做法，不仅有违儿童学习与发展的特点，也存在众多安全隐患。

因此，在政府投入与扶持政策不足的情况下,无论公办园还是民办园都面临着生存发展需求与经费不足、教师待遇偏低的矛盾与无奈。

3.关于幼儿园非事业编制教师的生存状态的调查与分析

目前，我国幼儿园教职工编制一般有事业单位编制和非事业单位编制两类，即平常所说的公办教师和非事业编制教师（或民办教师）。对于非事业编制教师的问题，国家教委1996年《关于加强民转公工作的几点意见》中指出：要进一步统一认识，积极工作，争取支持，加快“民转公”的步伐。积极妥善解决非事业编制教师问题，将合格非事业编制教师转为公办事业编制教师，既是政府应尽的职责，又是教育事业发展的需要。1997年印发的《关于解决非事业编制教师问题的通知》（国办发[1997]32号）中提出：要有计划地将合格非事业编制教师转为公办教师。到2000年，非事业编制教师转正工作基本结束，据各种信息显示，民转公政策是针对中小学教师而言，《教师法》中明确指出，幼儿园教师隶属于中小学教师范畴，所以在之前忽略了非义务教育性质的幼儿园非事业编制教师这一群体。

而在当下，非事业编制制内的教师占到了相当大的比例，以江苏省无锡市为例，2013年幼儿园非事业编制教师比例已占幼儿教师总数的72%左右，这些非事业编制教师由于没有财政保障而工资水平低，生活福利待遇差，住房、医疗缺乏保障。许多非事业编制教师工作多年，敬业勤业、且有着良好素养，较多已身处各类管理岗位的骨干教师，她们是各级各类教科研活动的主角，是园内或区、市的教科研中坚力量，却只拿在编教师１／３的工资，绩效工资实施后，这种差距进一步拉大。这种差距直接造成了非事业编制教师队伍的不稳定、优秀教师的流失严重。

《国务院关于当前发展幼儿教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）中提出：“依法落实幼儿教师地位和待遇。切实维护幼儿教师权益，完善落实幼儿园教职工工资保障办法……和社会保障政策。”《教师法》中规定的“逐步做到与国家支付工资的教师同工同酬”（第三十一条）而现实中，这些政策未能得以落实，且与现实差距极大（具体见附表）。

表1：以2012年教师平均年收入为例：非公办与公办（乡镇中心幼儿园）

表2：以2013年上半年同教龄工龄的非公办教师和公办教师每月缴纳社会养老保险金比较

表3：以2013年上半年退休教师每月工资为例

近年来，由于城市化进程速度加快，人口发展趋势上行，社会的发展带动了教育的发展，也对优质教育提出了进一步需求。“入园难”、“入园贵”等现实问题折射出的是社会、家长对幼儿教育“优质平衡”的强烈诉求；学龄前儿童的家长在选择幼儿园时的种种考量，也表达了对优质师资队伍的高要求。教师队伍的稳定性及其发展状态直接关系到幼儿教育的质量，而解决问题的关键点，在于增加国家相关政策贯彻执行和相关地方政策的制定和实施，以确保幼儿教育经费投入，提高幼儿教师的工资福利待遇（尤其是非事业编制教师）。

二、建议、要求和办法

目前城市一般已基本普及学前三年教育,但是以家长的较高经济负担为代价的,未能充分体现幼儿教育的普惠性与公益性,因此未来城市幼儿教育的发展仍应致力于师资待遇与师资水平的提高，扩大幼儿教育资源，优先保证适龄幼儿幼儿教育的基本普及。这需要政府发挥主导作用，保证相应的政策和经费,同时合理利用社会力量,根据居民收入水平让家庭合理分担成本,营造全社会共同办好幼儿教育的局面。

1.建议：在调查研究与借鉴的基础上,认为“政府主导”是发展我省幼儿教育的现实选择。鉴于幼儿教育发展缺乏基本的经费投入制度,幼儿教师队伍管理制度不完善,缺乏社会公共服务体系保障等方面的具体现状,建议政府应积极承担起发展幼儿教育的职责,首先要全额投入、全力办好城市公办园,使之能切实发挥示范与引领的作用；其次要通过差额拨款或生均公用经费的提高，保障公办园中的非事业编制教师的工资性支出，并不断提高幼儿教师的福利待遇，提高幼儿教师的科研培训活动经费等。

2．要求：各地各级政府必须做好幼儿教育的顶层设计, 幼儿教育专项经费也应列入年度财政预算，并加强幼儿教育扶持政策的制定,加大经费投入,整体提升幼儿教师的素质。具体实施中注重几个方面要求的统筹兼顾：建立各级政府举办和发展公立幼儿教育的责任公担制度；持续强化政府主导职责；建立财政优先、重点发展幼儿教育的保障机制；重视学前教师队伍的专业化建设；优先扶持贫困及弱势群体儿童接受幼儿教育；通过测算生均成本、进行差额拨款方式，真正实现幼儿教师在编与非在编的同工同酬，并享受同样的养老保障。

3.办法：政府对幼儿教育的责任主要体现在公共财政经费的投入上，其中包括投入力度及投入方式两方面。

在投入力度方面，各地各级政府要把幼儿教育经费列入同级教育事业费财政预算，且财政性幼儿教育经费占同级财政性教育经费的比例应不低于15%。在投入方式方面，要突破财政经费只保障公办幼儿园及在编事业教师工资的传统制度限制，保证有专门经费给非事业在编教师提供财政补助，有生均公用经费保障幼儿园各项管理与业务支出，有独立的教科研与培训经费。

在具体操作中，基于公共财政能力有限，教师不可能全部纳入事业在编管理制度的前提，如何通过相应政策，既维护事业在编教师权利又保障非事业在编教师权利？可考虑补助公办、骨干教师免费培训、支教和幼儿园教师培养体系建设等，同时考虑非事业编制教师的保障体系建立，以确保财政投入经费真正用在提高办学质量上。例如：为了进一步发挥事业在编幼儿教师的骨干示范作用，实行灵活的编制管理办法；再如，对非事业在编幼儿教师实行资格准入和注册登记管理制度各幼儿园自主聘用，签订聘用合同，并向教育行政部门备案，申请注册登记，通过建立健全管理制度，为其业务培训、专业发展、专业技术资格评审、评优评先待遇保障以及有序流动等提供制度保障；在切实提高其工资待遇的同时，让非事业编制幼儿教师职称达到一定水平后参加事业养老保险，退休时可享受事业退休待遇。

对于公共财政投入，还需要落实相关的监督机制。建议建立由政府分管领导担任组长的幼儿教育工作协调领导小组，履行部门协调及监督职能；或由地方人大组织牵头成立幼儿教育人大代表评议监督小组，开展相关监督工作。