为有效破解广大农村地区一直存在的担保难、贷款难问题，农村集体土地抵押贷款多种形式，取得实质性进展，有效激活了农村“沉睡”的土地资源，为“三农”发展提供了源头活水。但是随着农村集体土地抵押贷款的局部试点、逐步推广应用，一些制约因素和制度性问题也逐渐反映出来，主要表现为：

1、农村产权抵押融资尚存法律障碍。一是农村土地承包经营权抵押融资同我国现行法律条款相抵触。在此情形下，银行机构对土地承包经营权融资方面的创新行为存在得不到法律认可，因而带来质押权无法实现的法律风险。二是基层权属登记机关法律效力不足，银行机构难以绕开农村集体土地这一“抵押品”处置难的短板，一旦出现诉讼纠纷，法院多不予主张权利，银行债权难以实现。

2、农村产权抵押、交易流转配套政策不完备。一是土地确权颁证范围较窄。土地权属的不确定，难以为后续流转、质押等行为开展提供权利保障。二是相关业务受理通道未全面开启。受限于确权颁证进度和法律障碍，抵押登记和公证登记尚处于无明确政策，或有地方政府正式文件明确登记部门但未落地实施阶段。三是产权交易机制不健全。目前农村抵押物交易市场仍处于管理缺失状态，存在信息不对称、产权评估价值公信力不强、拍卖成交率低等问题，影响市场化处置效率。

3、农村产权风险处置存在现实难题。一是土地流转可选择交易对象狭窄。现行相关法律对农村土地经营权的流转对象、流转流程、流转用途进行了严格规定，银行短期内难以流转变现取得的土地经营权，同时受抵押物地域限制。二是流转土地经营权涉及主体较多，处置难度大。

4、农村产权抵押融资风险分担机制不健全。一是风险补偿机制不完善。借款企业或农户一旦出现经营风险贷款银行将面临较大损失。二是保险配套机制不健全。农业生产的特殊性使得其抵御自然灾害和市场风险的能力偏弱，在缺乏保险公司介入分担的情况下，开展土地承包经营权抵押融资业务的银行机构将承担较大的经营风险。受投保人抗风险能力弱等因素影响，各保险机构即使是涉农保险公司亦谨慎涉足农业保险。三是激励政策缺位。基层试点银行机构缺乏信贷创新的动力，难以大规模推广开展。此外，部分中央财政激励补偿政策覆盖领域有限，部分地方性惠农政策与银行信贷投放未能实现有效配合，金融产品的本身也仍待优化。

为切实解决一些制约因素和制度性障碍，形成较为完善的市场和法律环境。建议在加快推进农村集体土地确权颁证工作的背景下，从以下方面予以解决：

（一）进一步完善法律体系。相关部门应在法律、政策层面明确农村集体土地抵押行为的合法性，维护出让人、受让人和抵押权人的合法权益。要对《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》等相关法律中“耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押”等条款进行修订，消除法律障碍，为农村集体土地抵押和流转提供更为有力的法律保障，实现农村集体土地的充分自由流转和价值利用。

（二）建立更为有效的农村集体土地评估和流转机制。相关部门出台制度，统一规范农村集体土地在估值、抵押、流转、变现等环节的标准、流程与管理办法，明确市场各参与主体的权利和义务，合理评估资产价值，引导资源科学流转。鼓励专业机构进入农村集体土地评估市场，提高价值评估可靠度，解决银行信息不对称问题；各级政府应成立管理部门、搭建和完善专业平台，为业务开展提供组织保障建立规范、透明的农村集体土地流转、处置市场，为银行及时化解风险提供通畅渠道。

（三）健全风险分担及帮扶机制。国家部门加快出台和完善农业保险政策，加大对政策性农业担保公司和商业性保险机构的支持力度，积极鼓励和引导保险公司开设农村集体土地抵押保险品种，地方政府主导设立农业发展基金、政策性担保公司，逐步完善农业担保体系，减弱农业生产风险、抑制风险向金融机构的传导和转移，构建政府支持和商业手段相结合的风险补偿机制，分担、缓释风险；建议相关部门适当减免农村集体土地评估和抵押登记各环节费用，帮助进一步降低融资成本。

（四）鼓励银行机构改革创新。一方面，银监会、人民银行会同有关部门尽快研究制定农村集体土地抵押贷款管理办法，引导银行机构加强贷款额度和期限管理，通过组合使用多种增信措施等方式切实防范资金风险。商业银行应提前谋划，创新出配套产品，特别是试点地区的银行机构要不断完善农村集体土地抵押管理办法和操作流程，适时加大支农力度；另一方面，相关部门加快信息采集工作，依托现有企业、个人征信系统构建农村信用查询和记录的平台，在加大宣传教育力度同时以政策奖励、商业优惠等措施引导农民切实提升信用意识、风险意识和法律意识，全面推进农村信用体系建设。