江苏省境内黄河故道西起徐州市丰县大沙河镇二坝村，东至盐城市滨海县滨海港镇大淤尖村入海口，全长496公里，流经徐州、宿迁、淮安、盐城4市14个县（市、区），流经县域土地面积3227万亩，耕地面积1715万亩、人口1538 万人。由于历史、区位、交通等因素制约，区域内经济社会发展水平相对较低，主要体现在以下几个方面：

一是经济发展滞后，城镇化水平偏低。以徐州市黄河故道流域为例，区域内集中了2个省级扶贫重点县、全市1/3的经济薄弱村和1/4的贫困人口，农村人口高达239万人，城镇化率仅为23%，农民人均纯收入不足8500元，其中贫困人口人均纯收入仅有3600元。二是生产方式落后，产业发展不均衡。故道沿线大多属于自然经济，生产经营组织化、产业化程度不高，难以形成规模经济。农产品品种过于单一，农民收入过度依赖特定的农产品，二、三产业发展滞后，农民增收难度大。同时，交通、水利设施落后，也限制了产业资本的积累，以及与外界的经济联系，在很大程度上阻碍了产业升级。三是基础设施薄弱，水利设施老化。区域内道路通达率、路网密度、高等级公路密度等水平均较低，缺少贯通性主干道。水利基础设施老化落后，原黄河堤防工程几乎荡然无存。故道河床和库区自然淤积情况相当严重，工程老化失修问题普遍存在，防洪能力明显降低。四是土地利用粗放，空间布局不合理。流域内土地属黄泛冲击平原，土壤类型为黄潮土和盐湖土，含盐碱量较高，改造难度大。土壤质地多为沙土和飞泡沙土，保水保肥能力差。耕地呈碎片化分布，高亢旱田普遍。农村居民点多而分散，节约集约用地水平低。流域内部分地区工业用地需求旺盛，区域间建设用地供需错位十分明显。五是生态问题突出，修复治理难度大。黄河故道整体生态环境脆弱，由于产业结构不合理，居民收入过度依赖对生态资源的掠夺开发，重金属、持久性有机物和土壤污染等环境问题集中显现。加之生产技术落后，当地普遍存在秸秆焚烧、过度依赖化肥农药等现象，导致土壤有机质积累速度减慢，造成大气污染、水污染和生态多样性破坏，环境整治任务较重。

近年来，习近平总书记就扶贫工作和老区发展多次发表重要讲话，他指出“加快老区发展步伐，做好老区扶贫开发工作，让老区农村贫困人口尽快脱贫致富，确保老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，是我们党和政府义不容辞的责任。”今年3月十二届全国人大三次会议上，李克强总理在江苏代表团审议政府工作报告时指出“由于历史上黄河改道等客观因素，以徐州为中心的淮海地区，包括苏北、鲁西南、豫东、皖北这块地区，一直都是相对比较贫困的地区，也是革命老区。对淮海地区的发展，我们确实应该给予高度重视。”在这一背景下，加快黄河故道综合开发利用，促进革命老区尽快脱贫致富，面临着不可多得的发展机遇。

因此建议：

一、联合流域内苏鲁豫皖四省，共同推动黄河故道综合开发列入国家“十三五”规划

建议把黄河故道综合开发列入国家“十三五”规划和国家水利、农业、旅游、城市群等专项规划。由国家统一组织实施苏皖鲁豫黄河故道综合开发，国家发改委牵头组织编制《黄河故道地区综合开发规划》，明确优先支持发展的关键节点和重点区域，制定黄河故道治理的相关标准，在开发时序、基础设施建设、生态修复标准及产业发展定位上提出统一要求，从国家层面优先安排实施重大项目，加大对故道沿线交通、水利、扶贫、农业、教育、医疗和社会保障等方面的投入，实施故道沿线高等级公路建设、沿线水系疏通整治、高标准农田建设等一系列重大工程。流域内省市共同争取将黄河故道贫困带增列为集中连片特殊困难地区或国家扶贫重点片区。

二、建立黄河故道综合开发工作协调机制

黄河故道沿线涉及苏皖鲁豫4省、8个地级市、25个县（市、区），故道深度整治和综合开发情况复杂、难度大、综合性强，涉及部门多，做好统筹协调工作至关重要。近年来，黄河故道沿线各地加大了综合治理力度，取得了不同程度的成效，但总体来说仍是点状开发、各自为战、标准不一，区际之间协调不畅，整体开发态势尚未形成。区域联动、整体开发既是黄河故道综合开发的现实需要，也是沿线省市的共同心声。建议江苏省委、省政府牵头邀请流域内其它省市召开联席会议，尽快建立4省8市黄河故道综合开发联动工作机制，成立综合协调工作机构，下设办公室，定期召开协商解决有关问题。鉴于徐州是整个故道开发的关键节点和中心城市，率先开发积累了一定经验，可考虑将联席会议办公室设在徐州市。

三、加大对我省黄河故道沿线综合开发的政策、资金支持力度

在故道区域优先安排国家、省、市重大项目，加大财税政策和资金扶持力度。建立专项开发资金用于公益类项目建设，资金实行专帐核算，专款专用；整合各类资金集中投入，对涉及发改、财政、农业、农开、水利、林业、交通、国土、建设、文化、旅游、扶贫、环保等各类项目资金，给予政策倾斜；强化投融资保障机制，利用财政贴息等方式鼓励银行对黄河故道发展给予信贷支持。逐步形成以财政资金为引导、社会资金为主体、社会力量积极参与的多元化投入机制。

四、加大黄河故道流域土地综合整治力度

土地综合整治是黄河故道综合开发的中心任务，应根据故道沿线产业发展需求，加快推进土地综合整治，统筹安排各产业用地，实现土地资源综合利用效益最大化，实现经济社会发展与节约集约用地的“双赢”。在保障耕地规模、提高耕地质量、保护生态用地的前提下，不断提高土地资源节约集约利用水平。建议重点在探索“多规合一”、优化国土空间布局、归并整合零散居民点及基本农田、推进土地复垦整理项目、加强生态环境整治等方面予以政策支持。