在11月召开的中共江苏省第十三次代表大会报告中,曾明确提出“加强沿海土地、滩涂、岸线等资源保护，扎实推进近岸海域污染防治。”沿海滩涂是我国重要的后备土地资源, 对江苏这样一个经济发达、人多地少的省份，加强沿海滩涂的保护和治理显得尤为重要。

一、目前江苏沿海滩涂开发存在的问题

1.滩涂资源开发利用层次较低，主体无序，缺乏产业规模化效应。据统计，滩涂区域粮食单产仅为江苏省粮食单产平均水平的86％。垦区开发利用水平整体不高，产业发育程度不高，开发方向往往取决于投资者，产业规模较小。

2.涉海行业之间矛盾冲突不断，缺乏统一协调管理。《海域法》实施后，在实际操作中，海域使用管理制度难以有效地推进；再加上沿海大开发项目用海点多面广，养殖用海情况又非常复杂，县级海域执法力量极其匮乏，滩涂围垦后的政府引导能力与效果也明显不足。

3.滩涂围垦导致出现渔民“失海”的现象，但是却缺乏对渔民的补偿途径。渔民在海域滩涂上从事渔业捕捞作业，但对其不拥有法律承认的海域所有权和海域使用权，目前缺乏补偿的法律依据。另一方面，地方政府出资修建堤坝和基础设施并进行管理，需要部分财政收益。但是在执行当中，部分单位和个人长期拖欠、拒缴海涂的有偿使用费。

4.近岸海域生态环境遭受污染，缺乏防治响应机制。沿海地区水质富营养化等环境污染状况不断发生，围垦施工及围垦后开发利用产生的噪声、废气、废水等污染破坏附近地区的自然生态环境，造成生物栖息地面积压缩、活动范围减小。此外，一些外来植物物种（如大米草等）也对生物多样性构成威胁。

5.旅游资源开发严重不足。江苏滩涂是中国沿海地区旅游资源开发较为薄弱的地区。我省对于滩涂的开发多集中于传统的农业开发与港口经济上，对于滩涂旅游资源的重视程度不够。开发滩涂围垦引发的岸线冲淤变化，也会对旅游资源品质产生影响。

二、主要的建议和对策

1.以绿色产业引领滩涂开发。优先发展绿色产业，如：旅游产业、生态农业和海洋科技产业。将滩涂湿地本身看作是可以永续利用的绿色资本，在不破坏湿地结构和功能的基础上实现可持续利用。立足于传统渔港，开发滩涂特色的旅游链，如将江苏沿海滩涂的特色海鲜进行梳理，制作江苏沿海的特色海鲜名菜，统一管理。

2.整合海涂资源，提升管理水平。一是积极探索海域使用管理的新思路和新举措。《海域法》对海域所有权和使用权管理曾明确必须统一管理。成立滩涂开发责任公司，受市级政府统管，行使海涂的使用权，以地级市为单元进行统一经营管理，真正把海域属性从资源优势转化为资本优势。通过海域使用权抵押，进一步拓宽沿海开发融资渠道，为沿海发展积蓄后劲。在海域使用权审批权限不变的前提下，海涂开发公司负责养殖用海的管理、收取承包费、将海域管理的链条延伸到基层，积极化解各类矛盾纠纷。

二是完善滩涂资源开发利用规划体系。省委、省政府主持制定江苏沿海湿地保护、开发、修复、污染防治等中长期规划，形成省级、市级、县（市）级等不同行政区域的滩涂资源开发利用规划的纵向层次以及总体规划、专项规划到详细规划等不同性质的滩涂资源开发利用规划的横向层次。衔接滩涂资源开发利用相关规划。

3.建立失海渔民经济补偿制度，关注渔民就业。参考失地农民补偿制度，建立失海渔民经济补偿措施。针对海域使用权的补偿，应根据渔民的海域使用权经营类型，来明确最终的补偿标准。基于海域使用权具有较大的增值性，在设定标准时，以高于渔民家庭捕捞或养殖年平均收益的10倍为补偿标准，可行性较强。针对海域生产用设施的补偿，主要涉及两种补偿途径：一是根据专业机构评估的捕捞和养殖用设施的价位，进行补偿；二是直接参照农业部门减船补偿政策，对海域捕捞用渔船进行补偿。同时，在滩涂围垦规划中，留取一部分渔民的养殖用地，从根本上解决失海渔民的生产生活保障问题。另外对失海渔民强化就业支撑，提供就业培训，拓宽就业渠道，为自谋职业和自主创业的失海渔民提供良好的外部环境。

4.加强滩涂湿地科学研究的基地建设。滩涂湿地是重要的生态系统类型，被称为地球之肾。江苏海岸带是全球最大的海岸带滩涂湿地，是我国盐沼海岸带自然演替的良好缩影。通过建设长期有人或者无人值守的野外观测站，通过与当地相关部门的合作，建立长期的盐沼湿地监测与科研基地，为研究人为干预下的盐沼发育与演化提供更完整更科学的监测数据，支持沿海滩涂的科学开发、有序开发。

5.尝试大湿地保护区建设。目前盐城两大自然保护区空间相对独立，管理机构独立，但是距离很近，且具有相同的自然生态环境本底基质，可以以特区的思路，建设滩涂大湿地保护特区，可以向北和向西延伸至河北、山东和洪泽湖建立东部湿地特区，作为东部自然环境保护的核心区域。在行政级别上可以直属省政府，委托市管，土地权属统一管理。组织相关专家论证滨海湿地建立国家公园的可行性，建立江苏滨海湿地保护与合理利用的长效机制。在此基础上，与相邻省份联合申报世界自然文化遗产，提升旅游文化的品牌。