根据中央"从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进"的要求，我省一些经济发展比较快的地区根据地区发展现状，开展"工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中"的"三集中"建设工作。

    一些地区因地制宜地推进农村"三集中"建设工作，不仅有利于解决生产用地凌乱、产业布局分散、土地资源紧缺等实际问题，也有利于提高农村村镇建设水平、农村产业化水平，是加快农村科学发展、协调发展、可持续发展，创建资源节约型社会的重要举措。但在"三集中"建设中关于土地流转和土地使用控制的问题十分突出，需要政府引起重视，并从宏观上加以正确积极的引导。

    1、土地流转缺乏可操作的法律规范的问题

    在《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中，对农村土地承包经营权和使用权规定得过于原则和笼统，缺乏土地流转具体的可操作的实施办法，不能较全面地指引和规范土地流转。 一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性流转，引起农民不满。

    2、农民参与土地流转的积极性不高

    土地流转的主要目的是实现规模效益，进行连片作业。在"三集中"建设中还承担着调整农民耕作半径，调整建设用地和农用地的功能，必然要对原来的小块土地重新进行整体规划，有的地块要变更用途将农用地变为非农用地，耕地也要进行重新分配。随着中央的一系列惠农政策的出台，农民的惜地意识增强，不敢承受农业结构调整的风险或者要求承租者提高租赁价格，也形成了一系列矛盾。随着中央进一步加强土地的宏观调控，土地使用性质的变更也变得阻力重重，特别是有些规划中的局部调整往往与基本农田保护、土地管理法等政策、法律相冲突，令干部群众承担很大的政策风险。

    3、最终可以节约耕地和相当长的时期内必须多占用耕地的矛盾

    推行农村"三集中"建设，可以节约大量的土地资源。从理论上分析，规划全部实施以后，原有的庄台经过复垦可变成农用地以增加耕地面积。按照镇江市的测算，现有7379个自然村庄，推行集中居住后，将新增数十万亩用地。但实际上"三集中"过程中，相当长的时期内不仅不能节约耕地，还要多占用耕地。如一个5户人家的庄台，迁走1户人家到集中居住点建房，那么就得给他安排宅基地，而他原来的老宅基地事实上并不能立即复垦，因为其他4户仍在那里。只有当几户人家全部搬走后，老的庄台才能复垦。那么另外的4户人家就要根据其经济实力和建房需求，逐步搬迁，这个漫长的过程中，农户建房占用的土地其实是增加了而非减少。

    农村土地流转、属于生产关系调整的范畴，使用性质的变更，政策性强，涉及面广，且矛盾纠纷多。处理好这个问题关系到农民的切身利益，也对农业发展和农村稳定都具有重要意义。

    为此我们建议：

    1、正确执行党在农村的土地政策

    准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色，坚持土地流转以农民为主体的原则，加强土地流转的规范管理，监控土地供需总量的动态平衡，对土地流转合同和流转过程进行审核、鉴证，全面建立农村土地流转登记制度。做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。

    2、切实维护农民的合法利益

    对被征地农民不宜再采取 "一次性买断"的做法，征地补偿款不应层层截留，大部分应归农民，在农民不具备独立于土地之外的社会保障和更多的社会就业渠道情况下，应鼓励农民以土地入股，参与公司的土地开发和股份分红，实现利益共享、风险共担，使农民真正得到实惠。

    3、农村宅基地置换坚持分类指导，因户制宜的原则

    通过制定适当的土地补助和优惠政策，引导从事第二、三产的农村人口进城、进镇居住，从事第一产业的农村人口在村庄集中居住；让不饲养禽畜的农户相对集中，饲养禽畜的农户相对集中。对于农民的建房，也不能强求都统一建规划图纸上的样式，有经济能力的可以按照图纸建设，没有经济能力的可以几家共同建，如同样一栋两间三层的小楼，可以变成互不干扰的一家一间三层的共同居住。加快农民宅基地的土地置换进程，这样既能够保证规划的实现，又能够防止拔苗助长，杜绝农民"搬进新居成穷人"的现象。

    4、"三集中"建设是为了节约土地资源，不能以新区、工业区名义圈地