大概从上世纪八十年代开始，我国不少城市市容管理开始流行"门前三包"的做法。我曾在沈阳工作过，沈阳有。报载北京也有。而从互联网上看，全国有很多城市都制定了市容管理门前"三包"责任制。但几乎都是城市政府的规章或决定，未见有法律或法规根据。

    据我了解，南京大概始于 1985 年 5 月 20 日 市政府发布的《南京市人民政府关于在我市全面实行门前三包责任制，开展金陵市容环卫杯竞赛活动的决定》。 1995 年 4 月 20 日 南京市人民政府转发了市市容委《关于进一步落实"门前三包"责任制的意见》。之后的 1997 年 6 月 25 日 南京市人民政府令第127号又发布施行了《南京市人民政府关于修改<关于进一步落实"门前三包"责任制的意见>的决定》。 2004 年 8 月 25 日 南京市人民政府办公厅转发了南京市市容局拟定的《南京市门前三包管理办法》。 2005 年 7 月 12 日 南京市市容管理局又以宁容字[2005]121号文发出了《关于印发<南京市门前三包协管员队伍管理工作方案>等文件的通知》。

    从我见到的相关文件中未能找到门前三包制度的法律根据。《南京市门前三包管理办法》说"根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《南京市市容管理条例》和《南京市环境卫生管理条例》"。还有的文件则称实行"门前三包"责任制是贯彻"人民城市人民管"的方针……

门前三包的内容，1985年时是"包卫生保洁、包绿化、包秩序"，即：

    "包卫生保洁：即负责清扫门前垃圾和清除痰迹等污物，制止他人在门前乱吐、乱丢、乱倒，保持门前及责任范围内的废物箱、护栏、阴井等设施的清洁卫生。

    包绿化：即负责管理责任范围内的花草树木，清扫树圈草坪绿地，不许任何人破坏、占用公共绿地。

    包秩序：即负责不在门前乱堆乱放物品、乱摆摊点、乱停放车辆、乱贴、乱挂；不出现有碍市容观瞻和交通的现象；不使用高音喇叭和高声播放音响。对他人在自己门前造成上述状况，或其他影响社会秩序的，应尽力劝阻，如不服管理，应及时向有关部门报告。"

    在现行版本的《南京市"门前三包"责任书》中，则演变成了"门前包卫生、门前包立面、门前包秩序"，即：

    "门前包卫生：责任单位应当自备垃圾容器，实行垃圾袋装并按规定方式、时间、地点摆放。做到不外抛垃圾，不将垃圾扫除门外，不乱倒污水。

    门前包立面：责任单位应当保持建筑物、构筑物整洁完好；墙体、立面无乱贴、乱涂、乱刻画；店招店牌无破损、陈旧，遮阳篷无缺损、脏乱现象。空调外机规范安装，阳台封闭符合规定。

    门前包秩序：责任单位应当维护秩序，不得乱堆乱放、乱搭乱建、乱挂乱晒、乱停车辆，不倚门经营摆摊设点；不占用道路、绿地加工作业，不得擅自放置广告灯箱、招牌；不损坏花草树木、绿岛花坛。"

    尽管门前三包内容的改变特别是具体内涵的改变已经能够体现出政府执政理念的变化（如原来主要强调的是要临街的人民负起管理责任，而现在的主要是要临街的单位做好自身的市容管理），并且又建立了门前三包协管员队伍，但问题的实质并没有改变，《南京市"门前三包"责任书》中"东起"、"西至"、"南起"、"北至"的责任区范围已明确包含了道路等公共区域。因此仍以"门前三包"作为基础实现市容有效管理的合法性、合理性、可行性和实际效果都有问题。主要表现在：

    1 无法律根据。未见哪一部法律和法规能给出门前三包制度的合法性。我未能从《南京市门前三包管理办法》的根据即国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《南京市市容管理条例》中找出"门前三包"的根据。

    "门前三包"责任书要求责任单位保持建筑物、构筑物、墙体、立面、店招、店牌、遮阳篷、无缺损、空调外机和阳台的市容规范，而不问这些物产的所有者是谁，难以实现。"门前三包"责任书"授权"责任单位"维护秩序"，则更不合适了。"维护秩序"是政府的责任，无论如何也"责任"不到责任单位的头上。

    2 三包条文模糊，没有办法操作执行。如如何理解"乱"字？如何界定是否"陈旧"？

    3 城市管理包括市容的管理既是政府的义务也是政府的责任。说"人民城市人民管"是在偷换概念和推卸责任。人民通过人民代表大会制度管理国家包括地方，具体执行者是各级人民政府，这是社会有序化的表现。但人民不可能无序地、由每一个人（人民的组成单元）来具体地管理人民城市。

    4 法律对合同有明确规定："合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。"

    而按南京市市容委《关于进一步落实"门前三包"责任制的意见》规定："市区、县城、建制镇所有临街的企事业单位、社会团体、个体工商户和居民等均有实行门前三包的义务，均须与所在街道办事处（镇）签订门前三包责任书。主要干道签约率应达100％，街巷道路签约率应达95％以上……"。按《南京市人民政府关于修改<关于进一步落实"门前三包"责任制的意见>的决定》，"市、区、县市容行政主管部门对拒绝签订"门前三包"责任书的单位处以20元以上200元以下的罚款……"如此来看（并且实际执行也如此）签订"门前三包"责任书是强制性的。因此，"门前三包"责任书肯定不是合同。

    5 如前所述，"所有临街的企事业单位、社会团体、个体工商户和居民等均有实行门前三包的义务"，那么由于相关人员素质参差不齐，事实上就存在很难保证维护门前秩序时不出现"执法"偏差。

    6 门前"三包"保洁员、协管员队伍的建立，事实上是承认了"门前三包"制度的缺陷和失败。

    7  1997 年11 月19 日 南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议制定、 1998 年2 月11 日 江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准的《南京市市容管理条例》，基本上未涉及环卫方面的内容，也未提及"门前三包"。 2003 年 12 月 19 日 江苏省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》对城市市容特别是环境卫生管理已做出了非常详尽和具体的规定。这是一部比较完善的地方性法规。其中虽未提及"门前三包"制度，但规定："市容环卫工作实行责任区制度。市容环卫责任区是指单位和个人所有、使用或者管理的建筑物、构筑物和其他设施、场所的土地使用权范围以及管理范围。"可能是现行的"门前三包"制度催生了市容环卫责任区制度，但"门前三包"制度在很多方面已与《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定市容环卫责任区制度不符，特别是关于市容环卫责任区及责任人的确定。我怀疑南京市市容局2004年8月拟定的《南京市门前三包管理办法》故意不执行 2003 年 12 月 19 日 江苏省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，目的可能是要把应按《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》应由市容环卫管理部门负责的道路等公共区域的市容环卫责任尽可能转嫁给临街单位和个人。

8 《南京市门前三包管理办法》第十二条规定："责任单位违反门前三包责任制规定的，市、区城市管理行政执法部门将依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》等有关法规、规章予以处罚"。问题是《南京市门前三包管理办法》与《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》不一致，《南京市门前三包管理办法》篡改了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，却要按其来进行处罚，岂有此理！《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定处罚，只能适用于《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定的行为，与《南京市门前三包管理办法》根本对不上。

    为解决上述问题，建议：

    1 南京市人民政府应尽快废止不符合《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的"门前三包"责任制，即《南京市门前三包管理办法》。

    2 如果说过去是无法可依不得不采取这种高行政成本的签订"门前三包"责任书的方式，那么现已有《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》颁布，就应该与时俱进，抛弃传统的经验做法。南京市人民政府及其市容管理部门应不折不扣地认真贯彻执行《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》。

    3 如有必要，可制定《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的实施办法，或修订《南京市市容管理条例》。