发言人：包宗顺

　　积极推进城乡发展一体化，是江苏“十二五”发展的战略重点之一。江苏地区间经济和社会发展水平存在着巨大差距，因此不同地区城乡发展一体化的阶段目标、主攻方向和工作重点也不尽相同。为扎扎实实推进我省城乡经济社会一体化发展，特提出如下几点建议。

　　一、不宜笼统地提倡“规划全覆盖”

　　“规划全覆盖”的提法不能一概论之。要具体情况具体分析，有些规划需要在同一时期内全覆盖，如镇村布局规划、保留居住点布局规划；有些规划则不需要，也不适宜在同一时期内全覆盖，如镇村整治建设规划、保留居住点的整治建设规划。各地区只能是根据财力可能，区分轻重缓急，条件成熟一个，规划建设一个。财力所不及、条件不成熟或近几年内不会实施整治建设的镇村和保留居住点，则无必要去“规划全覆盖”，以免造成人力财力资源的极大浪费。

　　二、高度重视农民集中居住的负面影响

　　当前各地政府之所以对推进农民集中居住积极性很高，从中获取非农建设用地指标是最大的诱因和动力。然而，对于农民集中居住后产生的副作用则不可忽视。这里试举几点。其一，土地质量的“占补不平衡”。从占补平衡的逻辑思维来看，占的多是城市近郊的成熟良田，补的多是整理出的宅基地、新垦地。基层农业专家指出，整理出来的这类耕地需经若干年培育才能熟化成为良田。特别是有些利用搬迁工厂的旧址整理出来的耕地，因土壤中存留着大量污染物根本就不适宜作为农用地。其二，农业规模经营的“不经济”。我国农业生产，特别是粮食生产的经济效益不高，在计算活劳动成本的情况下，粮食生产效益更低。在一家一户小规模经营的情况下，农户并不去计算活劳动成本，家庭中老年劳动力得以充分利用。而实施土地集中规模经营，情况则大不同，不论以何种形式进行土地集中经营，新增的成本包括：每亩600-1000元的土地承包经营权流转金支出；农业劳动工资支出；大规模生产所必须的新增农业机械购置支出等。规模经营的单产水平通常也不如分户经营高。其三，劳动成本大幅度增加。集中居住使得农业耕作半径过大，住房到田头的距离太远，增加了农业劳动成本。有些地方政府为平息此类矛盾，给农民发放农业生产交通补贴，徒增地方财政负担。其四，农户生活成本显著提高。农民集中居住后，生活方式发生了根本的变化，没有了小菜地，养不了家禽家畜，生活上却处处要花钱，生活成本显著上升。其五，增加农村环境污染。传统独门独户形成的自然农庄，人畜排泄物作为家前屋后菜地上好的农家肥得以充分利用，良好的自然生态环境得以长期维持。集中居住后，居民生活污水成了污染源，环境不能自然净化和修复。其六，增加地方财政或集体经济负担。目前农村集中居住区的管理费，多由地方政府买单。苏南农村一些集体经济实力强的居民小区，也有由村集体买单的——社区股份合作社可分配盈余不再用于社员分配，转用作小区物业管理费，其实质上是变相减少了合作社成员的收入。

　　三、加快农村集体非农建设用地流转交易市场建设

　　开展农村集体非农建设用地流转交易市场建设，不仅是为了规范土地交易行为，更重要的目标是为了保护农民的土地权益。当前各地区农村集体非农建设用地流转交易市场建设推进速度较慢。许多地方至今尚未开展此项工作，或仍处于调研阶段，而另一项农村集体土地征用制度改革——村集体征地留用地制度——也是“只打雷，不下雨”。归根结底，是未能正确处理好地方政府与农村集体（农民）的利益关系。

　　四、进一步深化农村社区股份合作社改革

　　从苏南样本调查结果来看，70%以上地区的农村集体经营性资产已经或将在“十二五”期内量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动。在当前打破行政界线、大规模推进集中居住的背景下，农村产权的不明晰和不可流动，将使农村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战。建议苏南条件成熟地区开展农村社区股份合作社股权流转改革和股权交易市场建设试点。

　　五、着力缩小城乡居民收入和社会保障水平差距

　　2010年底苏南8个样本县市农民集中居住率平均为46.96%，同期苏北3个样本县市农民集中居住率平均为30.33%。集中居住农户的生活方式和生活成本已与城市居民大体相同，但两者的收入差距却在1倍以上，城乡居民社会保障水平的差距则更大。以养老金为例，目前苏南发达地区城镇职工的退休养老金平均水平在1600元/月左右，而失地农民养老金——包括新农保和失地保养金二者合计，也不足400元。因此，着力缩小城乡居民收入和社会保障水平差距，既是各地推进城乡发展一体化的难点，也是重点。

　　六、建立健全农村新型治理结构和机制

促进城乡一体化发展，不能单靠自上而下的行政推动，还要充分调动和发挥基层干部和广大农民的主观能动性，以建立健全农村新型治理机制为着力点。一是在逐步减少各职能部门项目经费规模的同时，将村级公共服务和社会管理经费逐步纳入财政支出体制；二是推进乡村党政干部公推直选制度；三是扎实推进农村社区的民主议事、民主理财、民主管理，提高村民自治水平。

发言人单位和主要职务：省社科院农村发展研究所所长、研究员

界别：农业和农村